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论元朝的土官制度 方 铁 元朝建立的土官制度，是边疆管理制度方面的重要创造。 土官制度由先秦至唐代的羁縻治策演变而来。羁縻治策的基本内容，是封建王朝借重边疆民族首领的势力进行统治，即根据其势力的强弱，分别赐与王、侯、邑君和邑长等封号，实行土长与郡县参差而治的双轨制。朝廷为分封的王、侯和邑长配备丞等协助管理的官吏，规定予封的王、侯和邑长的级别分别类同于边郡或县。受朝廷所封的王、侯、邑君与邑长，世袭其职，世率其民，并非是国家的正式官吏。朝廷对王、侯、邑君和邑长的管理相当松弛，并未形成统一的管理规则，对相关问题的处理亦表现出明显的随意性。此外，封建王朝对在蛮夷地区的经营不指望经济回报，于此类地区规定的贡纳甚轻。 明清两朝，对由元代土官制度发展而来的土司制度的内涵与作用，有更深刻的认识和理解。《明史·土司传》言：“迨有明踵元故事，大为恢拓，分别司郡州县，额以赋役，听我驱调，而法始备矣。然其道在于羁縻。彼大姓相擅，世积威约，而必假我爵禄，宠之以名号，乃易为统摄，故奔走唯命。然调遣日繁，急而生变，恃功怙过，侵扰益深，故历朝征发，利害各半。其要在于抚绥得人，恩威兼济，则得其死力而不足为患。” 两者相比较，元朝的土官制度，与先秦至唐代的羁縻治策有重要的区别。 一、土官制度的内容 元朝的土官制度，主要包括以下内容： 土官为国家的正式官吏，官职不可随便废除，但可世袭。元朝广泛任用边疆蛮夷首领为各级土官，对土官信任的程度，任命土官数量之多及予权之重，均超过前代。元朝把对任用土官与设置统治机构密切结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻性质，但纳入国家行政系统与内地统治机构同样管理；出任土官有正式的品秩，在待遇、权利与义务等方面与内地官吏并无二致。《元史》中还不乏土官、流官之间调动任职的记载。而此前封予的王、侯、邑君和邑长实为虚衔，封建王朝可随意取消甚至诛灭其人。 设立军事统兵性质的宣慰司，并广泛任用土官为宣慰使司、宣抚司的官吏，是元朝的一项重要创造，并为明清所继承。元廷规定宣慰司“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则止为元帅府。其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使，品秩员数，各有差等。” 由记载观之，宣慰司在各地亦有设置，但以在西南蛮夷地区设置最多及影响最大，因此可视为土官制度的重要内容之一。宣慰使司官吏带兵镇守各地，掌握的实际权力甚大，元朝广泛任用土官为宣慰使司各级官吏，充分表现出对蛮夷土官的信任和倚重。 朝廷对土官管辖地区的统治明显深入，尤其体现在广泛设治、执行法律、清查人口、征收赋税等方面。据记载，云南行省辖三十七路、二府、三属府、五十四属州及四七属县，“其余甸寨军民等府不在此数。” 此外还置曲靖等10处宣慰司及若干宣抚司。设治之密与统治之深入均超前代，湖广行省的情形与云南行省类似。元代以前，未见封建王朝在西南边疆清查人口的记载。元朝采用与内地近似的方法治理边疆，多次在云南行省清查人口，如至元十九年有籍云南新附户的记载，言自兀良合台镇守云南，“凡八籍民户，四籍民田，民以为病。”至是元廷令已籍者勿动，新附者籍之。 其时云南及其附近地区有户128万余。宋元以前，历朝在西南边疆仅象征性的征收土产，正式征收赋税始自宋元。元朝在云南行省以征收秋税和夏税为主， 在边远地区的做法较为灵活，如在金齿等地按人口或住房之多寡征收金银。在湖广行省亦收取秋税与夏税。 正如《元史·地理一》所言：“盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内地。” 元朝将组织土军定为制度，土军由南方蛮夷组成，归土官管辖，但可由朝廷调用。据《元史》记载，云南行省的土军有爨僰军、罗罗军、和泥军等，分别由云南本地蛮夷之僰人、罗罗、和泥等组成，湖广行省也有类似的情形。土官官署可领土军。率领土军参加朝廷组织的征伐，是土官的重要义务，《元史》中还有土军奉调远征缅国、安南乃至日本的记载。 宋代以前，历朝虽有招募夷兵的方法，但所招募的夷兵属于正式军队或雇佣兵，未见单独组成土军形成制度的记载。土官制度下土军建制的出现具有重要意义。它加强了带兵土官的实力，有利于土官制度的贯彻，同时标志着土官统治地区的社会，开始从军事民主制转变为封建隶属制。 土官制度在南方蛮夷地区全面推行，还开创了封建王朝施行蛮夷治策南北有别的时期。中国历朝的蛮夷治策可概称“羁縻之制”。“羁縻”的本意，言朝廷若掌握马之“羁”（笼头），牛之“縻”（鼻绳），便能有效地控制蛮夷而又较宽松随意，“制四夷如牛马之受羁縻也。” 就发展与完善的过程而言，羁縻之制经历了羁縻治策、土官制度、土司制度与改土归流等几个主要的发展阶段。在这几个不同的阶段，羁縻的性质虽贯彻始终，但其施行的内容、重点与推行的方式均有明显区别，实行的成效与影响亦不尽相同。 先秦至唐