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統籌分配稅款爭議探究 徐仁輝（世新大學行政管理學系教授） 長久以來各縣市政府財政自主性皆偏低，因此如何透過制度設計，以統籌分配稅款方式調劑盈虛或依賴上級政府補助均衡地方發展，向為財政管理上的重要課題。本文針對統籌分配稅款多年來的爭議予以探究，凸顯建立合理制度的必要性，並藉此檢視送立法院審議中的「財政收支劃分法」有關統籌分配稅款部分之設計。 本文分別從近二次（民國七十年、八十八年）的「財政收支劃分法」修正、九十一年的所謂「馬英九版本」修正案，以及審議中的行政院版本修正案予以探討。 民國七十年修法以來的爭議 民國七十年的「財政收支劃分法」修正，主要是因應營業稅的改制為加值型營業稅，由於加值型營業稅採取總公司報繳制度，稅收集中至總公司所在的大都市，特別是台北市與高雄市。因此，立法明訂北高兩直轄市所收取的營業稅與印化稅，其中一半必須作為「中央統籌分配稅款」，由中央政府統籌分配。在八十八年以前，超過九成的中央統籌分配稅款皆分配給台灣省政府，有關分配方式如圖一所示。至於台灣省各縣市所徵收營業稅與印花稅，其中一半為省庫收入，另一半加上各縣市的土地增值稅的20%，為「省統籌分配稅款」。省統籌分配給各縣市，係參考個別狀況訂定固定比例，各縣市共分得該款項的81%，其餘19%由省府保留為準備金作緊急補助支出之用（林錫俊，民90年）。較引起爭議的問題如次： 與補助款混合 自七十一年度起中央政府總預算以「統籌分配稅款」收入科目列帳，支出科目則列為「省市平衡預算基金」，至於受分配的下級機關，又以統籌分配稅款列入收入，因此造成重複記帳問題。更由於統籌分配稅款直接進入「省市平衡預算基金」，與中央政府為補助地方財政赤字的一般補助款混合在一起，無法釐清何者為補助款？何者為統籌分配稅款？喪失統籌分配稅款作為地方自主財源的本質。 因此正本清源的作法是在年度開始前，即作好預算分配，由受分配的下級政府直接編列歲入出預算，中央政府僅作稅款的統籌分配工作，而不需編列預算；並與對地方的補助款完全劃分。 二、所謂「省長私房錢」問題 省統籌分配稅款以固定比例分給各縣市的款項，屬各縣市稅課收入，係編列入各縣市年度正式預算的。至於省政府保留的部份，則既未在年度開始前編列入省府預算亦未編列於各縣市預算，就是俗稱的「省長私房錢」；其作法係於年度進行中，由省府視地方需要或重大天災補助，受補助的縣市再辦理追加預算。 省長私房錢造成爭議不斷，因為它並非如一般歲出預算，先有計畫再編列預算，送民意機關審議通過後執行；而是先預估有一筆向人民徵收的稅收，擺在省庫等著省長決定使用，違背計畫預算制度與民主監督行政的作法，自然容易出現弊端與引人詬病，如李前總統即批判宋前省長是有計畫的將這筆款項用於買票。該筆款項原設計係為了應付緊急天災與需辦事項支出，宋前省長任內全省走透透，到各鄉鎮體察地方需要，因此款項的主要用途則做為地方公共工程建設，如道路排水工程等。也許用途正當，但在選舉時刻卻容易淪為對手攻擊的把柄，質疑其用心。即使該款項皆用於地方建設，宋前省長的過度使用，作法上仍不可取。因為統籌分配稅款基本上為各縣市自有財源之一，省府保留部份應依原設計僅限於緊急支用，如未用完，則應全數交由縣市政府，由其決定最佳用途，這始符合地方自治精神。由省長自行決定對鄉鎮補助計畫，不僅否定了各縣市長的判斷能力，亦有省府「集錢又集權」之嫌。 貳、民國八十八年修法以來的爭議 自八十六年各縣市長選舉以後，各縣市要求中央下放部分財源的聲浪即高漲；以及精省作業擬將財政收支劃分以中央與各縣市二級制為主，因此配合修正的財政收支劃分法。當時財政部在各方要求下，同意提出所得稅與貨物稅的10%，作為統籌分配稅款分配予地方。八十七年初財政部第一次提出修法案，除了所得稅與貨物稅外，並建議將營業稅改為國稅，惟仍沿襲往例全數作為地方政府收入。財政部原係假設台灣省政府仍存在，中央不需承擔省支出預算。然而，立法院審查精省條例，將台灣省徹底精簡，成為中央派駐機關；原台灣省支出幾乎全數需由中央承受。財政部乃重新修正版本，並於八十八年初立法通過，將營業稅的60%保留為中央政府收入，40％為中央統籌分配稅款。自此統籌分配稅款爭議正式浮出檯面，成為年年新聞話題與政治風暴的焦點。有關分配方式如圖二所示，主要議題分述如次： 一、「餅不夠大」問題 營業稅向為地方稅收，中央政府從未分成；財政部基於需負擔原省府支出，而保留部分營業稅本無可厚非。然而，保留成數達六成，則有失改善地方財政狀況的誠意。因為原台灣省政府每年從中央統籌分得的北高兩市營業稅與台省各縣市所徵營業稅的一半（另一半為縣市收入），約佔全國營業稅收入的50%；亦即如中央以需承擔省政府支出為由，最多只能保留原省府分得的營業稅成數，即全國營業稅的五成，而非六成。餅不夠大，埋藏了無論如何分配皆難以令人滿意的問題根源。 二