基本公共服务均等化的户籍改革成本与城镇化推进.pdf

基本公共服务均等化的户籍 改革成本与城镇化推进∗ 　 屈小博　 程 杰 以农民工 “市民化” 为核心的户籍制度改革， 可以起到一石三鸟、 立竿 见影的效果。 第一提高潜在增长率， 第二可以提高居民的消费， 第三可以保证 社会的长期稳定， 甚至在短期内就可以见效。 而一直以来， 由于对户籍改革思 路的认识存在偏差， 导致对户籍改革成本的测算要么被夸大， 要么难以形成整 体的改革思路。 户籍改革的成本约束和阻力并不在于财政投入总量， 而关键在 于户籍价值及改革成本的巨大地区差异。 根据本章测算， 到２０３０ 年城镇化水 平达到７０％、 人均基本公共服务和福利年均１０％增长的情况下， 户籍改革总 成本累计不会超过３０万亿元， 相当于全国财政累计用于与民生直接相关支出 的１６％左右。 以基本公共服务和福利均等化为导向的户籍改革和城市化推进 在财政上具有可行性， 改革的关键在于良好的成本分摊机制， 中央政府应该承 担更大责任， 全国整体推进、 打破行政区域分割， 兼顾地区差异但不能简单地 以城市规模或东中西区域为划分标准。 一　 引言 伴随着经济３０ 多年的高速增长， 中国城市化水平已经突破５０％， 而具有 ０９３ 本地城市户籍的城市化水平尚不到３５％， 其差距就是由长期居住在城市却没 有城市户籍的流动人口所 “贡献” 的。 这种 “不完全城市化” 造成了日益严 重的经济社会问题。 十八大报告提出的 “提高城镇化质量” 的基本内涵就是 要解决这一现实差距。 户籍制度改革是深入推进城市化乃至整个经济社会发展 的重大问题。 ２０世纪９０年代以来， 以地方为主导不时尝试推动户籍制度改革 并偶现亮点， 但始终缺乏全国层面的整体设计和统筹安排， 以至于 “地方化” 控制和取向明显， 落户准入条件基本成为地方政府的权限 （Ｃｈａｎ ＆ Ｂｕｃｋｉｎｇｈａｍ，２００８； Ｄａｖｉｅｓ ＆ Ｒａｍｉａ， ２００８）， 而户籍 “篱笆” 至今屹立不倒， 改革步伐远滞后于公众预期 （吴开亚，２０１０）。 以户口登记和管理为中心的户籍制度不仅是一项基本社会管理体制， 也是 一项与福利分配和资源配置密切关联的制度 （蔡昉， ２０１０； 陆益龙， ２０１０）。 户籍制度长期发挥着两项扭曲的经济社会职能： 一是保护城市劳动者优先获得 就业机会， 劳动力市场的排斥违反市场经济的要素配置规律， 既降低经济增长 绩效也阻碍了城市化的进程 （蔡昉等， ２００１； 蔡禾、 王进， ２００７）； 二是保护 城市居民享有更多公共服务与福利， 几乎完全将流动人口排除在外。 不论是放 宽落户条件还是取消农业与非农业户口分类， 只要流动人口没有享受到与本地 居民同等的基本权利， 所谓的改革更多是一纸空文 （Ｗａｎｇ ＆ Ｃａｉ，２０１０）。 户籍改革的关键在于剥离掉依附于户籍背后的公共服务和福利， 让流 动人口在就业、 教育、 医疗卫生、 社会保障等方面享受与本地居民基本相 同的权利和待遇， 这在学术界和政策部门基本已有了共识 （蔡昉， ２００１； 王太元， ２００５； 彭希哲等， ２００９）， 户籍制度的全面改革应该进入系统设 计、 全面改革、 统筹城乡、 覆盖全民的阶段 （都阳， ２０１２）。 但是， 究竟如 何剥离？ 直接强制要求公共服务和福利与现行户籍脱钩， 似乎并不能根本 上解决问题， 排他性的社会福利将会继续存在， 只不过会转而形成新的障 碍。 剥离显然不是简单的取消， 而是让更多的人、 更容易享受原本排他性 的福利， 尤其是与人生存发展最直接关联的基本公共服务和福利。 因此， 剥离户籍背后的社会福利不是做 “减法”， 而是做 “加法”， 这就需要更多 投入， 对于改革者来说就是成本， 成本有多大决定了改革的难度， 也决定 了改革的进程。 ０９４ 十八大报告明确将 “加快改革户籍制度” 写入其中， 并强调 “有序推 进农业转移人口市民化， 努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。 因 此， 在现有的财政分权、 地方介入型经济发展特征的格局下， 越是户籍含金 量高的城