西部农村教育治理新困局中心校截留经费不受监督.doc

西部农村教育治理新困局：中心校截留经费不受监督 中心校截留公用经费但却不受监督，使底层乡校不得不将日常精力更多用于“跑校进钱”，而不是以“质量提升”为核心的日常办学 　　西部县域内多个教学点的存在成为地方套取中央拨付更多公用经费的手段，随着人口自然消减而本应被撤并的大量教学点因此被逐渐保留 　　教学点成为教师借调的牺牲品，大量的代课教师或临聘教师最后成了维持教学点基本运转的公办教师替代者 　 　　中心校模式下的新乡镇教育格局 　　20世纪90年代后，随着中国分税制改革和农村税费改革的持续推进，乡镇政府财力日益吃紧，“人民教育人民办”的传统农村教育模式受到根本性挑战。 　　为破解此难题，国务院于2001年5月颁布《关于基础教育改革与发展的决定》。该决定首次明确中国义务教育阶段实施“地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。 　　对人口大县，尤其是地理形态复杂和经济发展水平较低的中国西南人口大县来说，很难将学校撤并到可以由县教育行政部门直接垂直管理的合理有效范围之内。诸多人口大县不得不采取中心校模式来间接管理本辖区内各乡镇的小学(村小学和教学点)，即根据乡镇规模的大小和实际工作需要，在乡镇所属初中、中心小学或九年一贯制学校中确定一所中心学校，由中心学校校长作为第一责任人，负责管辖本乡镇的教育公共事务，而县教育行政部门则只需垂直管理乡镇中心校。 　　笔者主持了国家社科基金项目《中国城镇化进程中西部底层孩子们阶层再生产发生的日常机制及策略干预研究》，深入西部田野，发现农村教育治理新困局。在笔者所调研的中国西南Q区(户籍人口数85万)、P县(户籍人口数95万)、L县(户籍人口数165万)中，均采用了中心校教育管理模式。这种模式呈现出两大特点：一是中心校管理模式主要用于小学，原因是小学需尽量保持就近入学而呈分散分布状态；二是初中采用的是县教育局直管的方式，原因是初中可采取相对集中办学而呈现出“聚中趋势”。 　　在Q区，全区11个乡镇共有19所初中，即便在人口最多的乡镇，初中也采用了集中办学模式而被严格限定在两所之内。而小学则不论学生人数，统一采取一个乡镇一所中心学校管理本乡镇内所有村小，而村小又统一管理本村域内所有教学点的分包分管模式。 　　平均下来，Q区每个乡镇有5000名左右的小学生，每个乡镇中心校平均管辖本乡镇内18所左右的村小，而80%的村小几乎都要管辖本村域内2～3个教学点。以人口大镇PJ镇为例，现有小学生8008人，由一所中心校统一管辖本乡镇内的20所村小，其中9所村小又分别管辖乡镇的15个教学点。而人口最少的GT镇现有小学生2535人，也由一所中心校统一管辖全镇9所村小和1个教学点，其中9所村小分管全镇13个教学点。 　　“县教育局-乡镇中心校-村小-教学点”的垂直式分包分管教育模式确实适应了人口大县实施以县为主的义务教育管理体制：一方面，缓解了县教育局行政管理幅度不足的困难；另一方面，也适应了财权、事权从乡镇上移至县以利于保障义务教育投入和善治的现实。 　　但是，此类教育模式却同时存在内在的法理困难，以至于县教育局不得不采取办法将村小和教学点挂牌为中心校的分校，将本不具有法理管辖意义的单个独立事业型法人转变为同一个法人。 　　事实上，这是一种柔性的“撤点并校”：一方面，因地理、经济和社会等综合因素而不能撤并的村小和教学点得以保留；另一方面，因为将村小和教学点变为了中心校这一单一法人的二级、三级内部科层化管理对象，所以保留了中心校得以灵活调整村小和教学点的可能性。在此基础上，中心校和村小、教学点之间，在经费、人事、项目、设备等多方面，形成日益复杂的乡镇教育格局。 　　其一，中心校层层截留村小和教学点的生均公用经费，三者之间矛盾重重 　　生均公用经费几乎是保证中国绝大多数西部农村学校、尤其是村小和教学点正常运转的唯一经费来源。国家近些年来不断提高公用经费的基准定额，并明确提出2016年中央统一确定城乡义务教育生均公用经费基准定额，中西部小学是600元，初中是800元，东部小学是650元，初中是850元。为解决农村小学教学点运转困难等问题，对不足100人的农村小学教学点按100人核定公用经费补助资金。 　　然而，根据预算标准拨付的生均公用经费却只被下拨到作为唯一事业法人的中心校账户中，中心校采取“集中记账、分校核算”的方式，却并不按规定标准将生均公用经费足额拨付给村小和教学点。 　　在笔者所调研的多个中国西部乡镇，均存在中心校以统筹使用的名义大面积层层截留村小和教学点生均公用经费的现象，致使村小和教学点对中心校的统一管理模式有巨大意见，严重影响村小和教学点教育教学工作的积极性。 　　以Q区GT镇2015年春季学期(2月到7月)为例，全镇共有小学生数2535人，1所中心校，9所村小，14个教学点。所有教学点学生人数均不