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中国地方政府经济行为分析——基于公共选择视角 一、导 言 　　目前，对中国地方政府经济行为的研究强调了在经济转型过程中地方政府作为“政治企业家”和“制度企业家”在多样化的地方经济发展模式中的主导作用，以及在制度变迁过程中，地方政府所扮演的不可或缺的重要角色；注意到了地方政府主体的目标多重性（本地区社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等）。但从公共选择的视角，对地方政府在既定约束条件下追求利益最大化的理性经济人行为讨论较少。本文认为，分层治理的效率取决于治理成本与治理收益的比较，在信息传递链条过长（上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”）和监督约束不力的条件下，地方政府作为理性经济人，具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向。本文力图从公共选择理论的视角，运用政治活动中的“经济人”范式，系统地分析中国地方政府的经济行为。 　　皮科克（AlanPeacock ）把公共选择理论的研究分为三个大的政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民，选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段；在政策执行市场上，主要分析政策执行结果及其影响。按照这个思路，本文依次构筑了转型期的中国地方初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。 　　二、地方初级政治市场 　　在对中国地方初级政治市场的研究中，本文认为以下三点在现实实践中是存在的：一是各级地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是各级党委首脑是同级政府的最高领导者；三是上级党委和政府对下级政府行政首脑的任免有决定性发言权。众所周知，公共选择理论中的“铁三角”指：利益集团、立法者联盟和行政机构。按照上述假设，中国现实中的“铁三角”则包括地方政府、上级政府（替代立法者联盟）和微观主体（替代利益集团）三个组成部分。 　　微观主体主要指政府辖区内的企业和居民。其效用函数前者为利润最大化，后者为效用最大化，同时，也追求市场自由和机会最大化（杨瑞龙，杨其静，2000）。需要说明的是，在目前的政治体制下，对地方政府来讲，企业的效用要大于居民的效用。一方面，企业可以给地方政府带来税收和就业机会，而这些是地方政府政绩显示的一部分；另一方面，企业可以组成商会或行会等“压力集团”游说或贿赂地方官员。而由于“搭便车”行为的存在，居民不可能有组成庞大利益集团的激励（奥尔森，1994），这在实际生活中也表现为地方人大和工会的功能弱化。因此，在本文的分析中，认为企业是微观主体博弈方的主导者，或者说，微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。 　　地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义，因为辖区企业的“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方经济发展和税收增长有较强的正相关性，当然这些因素只有能够间接转变为上级政府以及辖区居民的“满意”才可能达到地方政府的最终目标。 　　上级政府指某级地方政府的上级主管行政机构，当然也可能是中央政府。为了便于分析，本文假定社会总产出最大化是其效用函数的惟一变量。从权力归属上看，上级政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权，因此更加具有宏观性和全局性。 　　在分析完地方初级政治市场的三个主体之后，我们便得到了地方初级政治市场的基本框架。从公共选择理论看，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选。 　　对当前的中国地方政府来说，这个论断有一定的片面性，但也有一定的客观性。前面已经提到，上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的数量是我国各级政府考察干部的主要标准之一。因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。 　　在地方政府的辖区内，微观主体特别是企业无疑是经济发展的主体，在户籍制度有所放松和非公有资本基本可以跨地区流动的条件下，微观主体的跨区域流动选择的机会成本成为地方政府经济行为的约束条件之一。因此，在地方初级政治市场上，地方政府首脑力求通过各种措施（包括积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为）进行政绩显示，从而获得上级政府的认可。当然，在正常情况下辖区微观主体的“经济投票”只有通过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，地方政府首脑才能得到连任或升迁。从这个意义上讲，微观主体和上级政府都是地方政府的“选民”，前者间接投票，后者直接投票，当然后者是决定性的。 　　三、地方政策供给市场 　　本文对地方政策供给市场的分析有一个重要的前提是假设地方政府的有限理性。它既可能是