我国大地震等巨灾应急组织指挥体系建设研究宏观经济研究院.pdf

我国大地震等巨灾应急组织 指挥体系建设研究* 宋劲松 邓云峰 内容提要 “5·12”汶川地震和“4·14”玉树地震的 鉴发达国家的成熟实践，提出相应的政策建议，以期规 发生，使我国在应急组织指挥体系的建设方面开始形 范和提高我国突发事件的应急处置能力。 成了“统一指挥，属地管理为主”的指挥模式、“四位一 体”的联合指挥模式、多级政府指挥部模式、分区指挥 一、“5·12”汶川特大地震应急组织指挥体系 模式，但在突发事件应急指挥部组织结构、职能分工、 管理幅度、扩展与缩减方式等方面还有待完善。借鉴美 汶川地震发生后，胡锦涛总书记迅即指示要求“尽 国、德国和日本的经验，建议我国制定专门的“突发事 快抢救伤员，保证灾区人民生命安全”。在最初10小时 件应急组织指挥条例”，指导各类突发事件应急指挥部 内，国家层面召开了中共中央政治局常务委员会会议， 的设立与运转。在一元化指挥原则下，明确区分应急组 决定成立温家宝总理任总指挥，李克强、回良玉任副总 织指挥体系中现场应急指挥部与协调保障机构；统一 指挥的国务院抗震救灾总指挥部，并在灾区召开了国 规范各类应急组织指挥机构的组织结构，规定合理的 务院抗震救灾指挥部会议。地震应急期间，形成由国务 管理幅度；完善应急指挥协调程序，规范多级政府应急 院抗震救灾指挥部和受灾省、市、县、乡级政府应急指 指挥部之间的关系。 挥部构成的应急组织指挥体系，如图1所示。 关键词 地震 巨灾 应急指挥体系 地震、巨灾等突发事件的应急处置通常涉及多级 政府及相关部门、部队、国内社会及国际援助力量的参 与，而且需要在有限的时间内完成多种性质不同的应 急任务，相关的组织指挥与协调工作较为复杂，仅依靠 一两个指挥员或牵头部门难以完成事态控制要求。一 般性做法是在应急期间设立总指挥部、现场指挥部等 临时性机构，形成应急组织指挥体系，为共同完成各类 应急任务提供组织保障。同时，为了使大地震等巨灾的 应急指挥更加合理有效，在平时就应该建立相应的组 织指挥体系，以备巨灾来临时应急指挥的切实有效，将 灾害损失降到尽可能低。为此，我们比较研究了“5·12” 图1 “5·12”汶川特大地震政府应急组织指挥体系 汶川特大地震和“4·14”玉树地震应急组织指挥体系的 资料来源：根据新华网2008年5月12日—10月14日的有关 形成过程与运作机制，总结其中经验与存在问题，并借 报道整理，图2—图4同 *本文得到国家自然科学基金重点项目、重大研究计划重点项目和集成平台项目（910243031）的资助。 8 （一）国务院抗震救灾总指挥部 险救援组的牵头单位是总参谋部，成员单位包括公安 1、国务院抗震救灾总指挥部的成立过程 部、国家安全监管总局、国家地震局、武警部队和成都 依据《国家地震应急预案》规定，发生特别重大地 军区。表1以抢险救援组、预报监测组、卫生防疫组和社 震灾害，经国务院批准，由平时领导和指挥调度防震减 会治安组为例介绍工作组职责。 灾工作的国务院防震减灾工作联席会议，转为国务院 表1 国务院抗震救灾指挥部部分工作组职责 抗震救灾指挥部，统一领导、指挥和协调地震应急与救 序号 工作组 职责 灾工作。国务院抗震救灾总指挥部除名称与预案规定 1 抢险救援组 （1）负责清理灾区现场，搜索营救被困群众和受伤人员 （2）发动基层干部群众开展自救互救，组织救援人员和物资的空运、空投工作 略有不同外，在地震发生之日由中共中央政治局常务 （1）负责地震监测和次生灾害防范，调集必要的技术力量和设备，密切监视