政收益债中美对比与经验借鉴.pdf

国际金融研究所 2017 年8 月28 日 2017 年第22 期 （总第193 期） Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 市政收益债：中美对比与经验借鉴＊ ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 随着首支土地储备专项债券、收费公路专项债 券的成功发行，中国版市政收益债进入了探索发展 的新阶段。美国是市政债运行最为成熟和规范的国 家。本文对中美市政收益债进行对比分析，梳理归 纳了美国市政债券运行管理的主要经验，最后提出 作 者：李 艳 中国银行国际金融研究所 相关政策建议和商业银行的应对举措。 电 话：010 - 6659 4620 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 宏观观察 2017 年第22 期（总第193 期） 市政收益债：中美对比与经验借鉴 随着首支土地储备专项债券、收费公路专项债券的成功发行，中国版市政收益债 进入了探索发展的新阶段。美国是市政债运行最为成熟和规范的国家。本文对中美市 政收益债进行对比分析，梳理归纳了美国市政债券运行管理的主要经验，最后提出相 关政策建议和商业银行的应对举措。 一、我国专项债券管理改革进入新阶段 6 月1 日财政部和国土资源部发布 《地方政府土地储备专项债券管理办法》，7 月 2 日财政部和交通运输部发布 《地方政府收费公路专项债券管理办法》（以下简称两 个办法），7 月24 日财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府 专项债券品种的通知》 （89 号文），上述文件的发布是我国地方政府债券 （以下简称 地方债）管理改革进一步深化、地方政府债务管理体制机制建设进一步完善的重要举 措，意义重大。 （一）规范地方政府举债融资机制，支持地方政府合理融资需求 新预算法和 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43 号文）赋予 了地方政府适度举债融资权限，地方政府只能通过发行一般债券和专项债券举借债务。 对于土地储备、政府收费公路等有一定收益的公益性项目，需通过发行专项债券融资。 一方面，为土地储备等项目发债融资，可以通过人大监督规范地方政府的举债行为， 堵住“歪门”、“后门”。另一方面，规范地方政府举债行为是为地方政府开“前 门”，让地方政府通过规范的发债融资，吸引更多的社会资本投入，保障地方重点建 设领域的资金需求。同时，地方政府发债融资的成本一般低于传统信贷融资，有助于 缓解地方政府的还本付息压力。截至2016 年年底，我国专项债券累计发行3.5 万亿元 左右，规模仍然较小。专项债券纳入政府性基金预算管理，不列入赤字，依法合规发 展专项债券具有一定的空间。 （二）强化项目收益和融资自求平衡，完善专项债券管理制度 1 2017 年第22 期（总第193 期） 在 43 号文的框架指引下，2015 年财政部先后发布了《地方政府专项债券预算管 理办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。相关文件对专项债券的预算管 理和发行管理等做出了初步规范，但未涉及按项目分类发行管理问题，没有实现债券 与项目的一一对应。两个办法和89 号文提出按照地方政府性基金收入项目分类发行专 项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，探索建立专项债券与项目资产、 收益相对应的制度，是加快推进专项债券管理改革的重要举措。专项债券项目对应的 专项收入和资产为债券还本付息提供了保障，有助于实现不同项目专项债券的封闭运 行管理，既能够锁定单个债券的风险范围，也有助于弱化地方政府的隐性担保责任。 土地储备是地方政府的重要融资渠道，以其为突破口彰显了地方债管理改革深入推进