试析行政法与行政效率关系的辩证思考.docVIP

浅析行政法与行政效率关系的辩证思考 　　邓念国 　　摘要:行政法以规范行政关系为其内容。在行政法的研究中,行政效率问题是人们理应重视而常常忽视的一个问题。行政法与行政权关系的代表性理论有管理论、控权论、平衡论三种,这些理论从不同侧面反映出行政法的价值目标。行政法同行政效率不是一种相互排斥的关系,而是具有一种正相关的关系。 　　现代行政法特别强调防止行政专权,维护行政权力与相对人权利之平衡,保障公民、法人或其他组织的权利与自由,故有“小宪法”之称。然而,现代社会瞬息万变、纷繁复杂之情况层出不穷,这又使得作为公共权力代表和执行者的行政机关又不得不追求很高的效率。看来,对行政权力和行政行为限制过多,与现代社会对行政机关的要求似乎背道而驰。如何认识和处理这对矛盾,是摆在我们面前的一大难题。 　　先前的研究者从某一方面揭示了二者的关系,有一定的道理。或认为行政法主要是为防止行政机关(主体)专权,为了保护相对人的权利不受任意侵害,特别是行政程序法更是民主发展到如今才加以完备的,体现了对相对人权利保护的意旨;或认为主要应将视角集中于行政行为规范(违法、越权)的研究;或认为行政法与行政效率关系不大,甚或是“背道而驰”。而少有论及行政法与行政效率的关系的,特别是对行政法与行政效率的正相关关系研究不充分。本文力图在前人研究的基础上,对行政法与行政效率的关系阐发出一些新意。 　　一、行政法与行政权关系的三种代表性理论 　　⒈管理论。管理论以权力为本位,主张行政法应是政府管理公民和社会的法,强调行政权对国家和社会事务的管理作用,强调行政权力行使的单方面性,即公权力对私权利的管理与调整、控制。其基本的价值导向是重国家利益,轻个体利益。管理论从行政的管理功能出发,重点研究行政关系。指出行政权的性质主要包括命令力、强制力、执行力。提出行政职权的特征具有公益性、优先性、先定性、不可自由处置性等等。将行政权的内容归纳为制定行政规范权、许可批准权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政司法权以及其他处理、决定权等等。管理论保障了行政主体实施有效管理,追求行政效率,在一定历史时期内,对一国的政权及经济建设有一定的积极作用。但其具有明显的片面性,单方面强调行政法的管理功能,忽视对行政权的监督,不重视保障行政相对人的权利,似有违背现代社会法的精神之嫌。 　　⒉控权论。控权论源于英美国家传统的政府法治理论,主张行政法应是以权利为本位,对行政权力进行控制的法。该学说认为,任何权力都必须受到制约,否则绝对的权力必然导致绝对的腐败,对于势力强大的行政权,更需要法律对之全面监控。因此,它特别强调对行政权的控制,把监督行政作为行政法的主要或唯一内容,奉司法审查和行政程序为行政法的核心。其基本价值导向是重个体利益,追求个人主义。控权论强调了民主、法制意识,重视了对行政权的监督,对防止行政权力的滥用、保障相对人的权利,具有一定意义。但其过分强调了司法审查和行政程序的作用,忽视了行政权的积极作用,对现代行政管理实践中对行政效率的要求重视不够,脱离了当今社会积极行政的实际。 　　⒊平衡论。平衡论认为行政机关和相对人的权利义务应当保持平衡。认为行政法应当在两方面发挥功能:一方面,为了维护公共利益,必须赋予行政机关必要的权力,并维护行政管理有效地实施,以达到行政目的;另一方面,又必须维护公民的合法权益,重视行政民主、权利补救及对行政权的监督。该理论既强调行政法的管理功能,又强调其监督功能,既调整行政关系,又调整监督行政关系。将行政主体与行政相对人的关系置于一种动态的平衡之中予以考察。认为在行政实体法中,强调的是权力本位,更多地体现出管理的意旨,而在行政程序法中,强调的是权利本位,更多地体现出维护相对人权利的意旨。在价值目标上,既强调效率,又兼顾公平。其基本价值导向是坚持义利统一,公共利益与个体利益兼顾。 　　二、行政管理与行政法价值目标比较 　　(一)行政管理的价值目标 　　⒈行政管理的任务及特点。行政管理作为国家权力的一种行使方式,具有鲜明的政治性、执行性。其基本任务表现在以下三个方面:⑴贯彻宪法、法律的实施,将国家意志达于社会管理活动;⑵将宪法、法律赋予公民及社会组织的权利具体化,并保障其实施;⑶管理经济和社会事务,使经济社会得以有序发展。作为一种特殊的管理活动,具有以下几方面的特点:⑴涉及面特广,几乎涵盖国家和社会生活的任何领域;⑵需日常处理的事务特多,管理事项既多且杂;⑶社会生活不断变迁,行政职能范围不断演化,处于频繁的动态过程之中;⑷管理手段多样,兼用行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等等。 　　⒉行政管理价值目标的体现。行政管理的价值目标主要体现在以下方面:⑴效率至上。这是区别于其他国家职能的主要标志之一。追求效率是行政管理首要的也是基本的要求。从威尔逊提出创立