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人民政协参与社会管理的 理论和实践浅议 区政协课题组 社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动 。社会结构转型对我国社会管理提出了更高要求。总的来说，社会管理的模式经历着从单向管制型向协商治理型的转变，社会管理变迁的基本趋势是管理的主体和客体日益多元化，管理的方式和手段日益复合化。人民政协和社会管理在本质上都是在做群众工作；在目标上都是为了增进社会团结和谐；在手段上都是协调利益关系。人民政协将成为中国特色社会主义民主的重要平台、中国特色社会治理的重要机制和中国特色社会管理体制的重要力量。 一、政协参与社会管理的理论支撑 （一）公共治理 从20 世纪90 年代开始，西方学者开始逐渐重视在公共事务领域治理理论的研究，称之为公共治理理论，研究的范围从全球治理、国家治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面进行了深入的研究。由于社会传统和文化的多样性，西方学者从不同的角度对公共治理进行了不同的定义。全球治理委员会（1995）认为，治理是各种公共的或者私人的机构管理其共同事务方式的总和。它是一个让相关利益主体对它们之间相互冲突或不同利益得以协调，并采取联合行动的持续过程。它既包括那些正式的制度和规则，也包括那些非正式的制度和规则①。其治理模式包含政府、企业、公民社会在内，具有治理主体多元性、治理结构网络状、治理行为方式的多样化的特征。西方学者关于公共治理理论的研究成果，对于我国公共事务的治理具有很强的借鉴意义。单凭国家和市场的方式并不能很好地处理各种公共事务，需要引入第三方力量—公民社会的积极参与，形成多元的、多层的网络式公共治理结构，采取多样性的治理工具。同时，新的治理模式对政府能力提出了更高的要求，传统的科层管理模式已经不适合新的情况，政府需要学会和掌握对庞大网络体系的运用和管理。 基于主体的多元化、利益的多元化、价值的多元化和行为方式的多元化，公共治理作为一种开放性的公共管理模式，其实现秩序的过程是完全有别于传统的政府管制，而是以其更为开放、更为包容的协商机制来充分尊重和调动各主体的主动性和积极性，秩序实现的前提或手段是各权利主体利益的充分实现。各参与主体在治理模式之下主动寻求着相互间的良性互动，以最终实现善治的目标。 人民政协性质职能适应了社会管理变迁的这种大趋势。人民政协的性质符合了公共治理主客体多元化的趋势。在社会转型背景下，社会管理的主体是多元的。中共中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，本身就融合了社会管理的多元主体。人民政协是党实现社会整合的重要体制渠道,能够通过发挥自身优势，依托丰富形式参与社会管理,成为一个扮演多重角色的复合社会管理主体。人民政协的统一战线成员事实上也是社会管理的重要客体。通过人民政协的渠道，党和国家能把人民政协涉及的统一战线广大成员纳入体制，提高社会管理的整体效能。人民政协的职能符合了社会管理方式复合化的趋势。因此，人民政协内在特性和职能为其在社会管理中发挥作用奠定了基础。在新的形势下，人民政协参与社会管理是其自身拓展工作领域和拓宽组织职能的一个重要方向，也是思考人民政协未来发展和功能定位的崭新思路。 （二）公民有序政治参与 “有序的政治参与”第一次作为官方语言被使用是在《中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年规划的建议》中，“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导广大人民依法管理自己的事情。”之后，党的十六大报告和十七大一再强调：“坚持一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。重点是把握好“扩大”和“有序”两个关键词。“扩大”，指在完善现存的公民政治参与形式的基础上，不断探索新的政治参与方式，进一步扩大公民政治参与内容的深度和广度。“有序”，是要依法进行、循序渐进，它包括参与形式上和内容上的有序可循。有序的政治参与有利于我国政权合法性的巩固，有利于中国式民主政治形成②。这表明，坚持和扩大公民有序政治参与已成为我国民主政治发展追求目标的重要组成部分。扩大公民有序政治参与是我国民主政治发展的重要组成部分，从国家民主政治制度层面上讲，人民政协是我国公民实现有序政治参与的最重要、最经常、最规范的平台之一，人民政协职能与特点决定了政协在公民有序政治参与中具有明显的优势和作用，而且具有切实可行的实现途径。 （三）公民社会 公民社会是当前国际学术界的一个热门话题。公民社会(civil socie