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宅基地使用权论文“联建”政策论文 关于宅基地使用权流转路径研究 摘 要：出于地震灾后住房重建的需要，成都市出台了“联建”政策，允许地震重灾区农民提供宅基地使用权，“联建”方提供资金联合建房，房屋建成后由双方共同经营管理或进行利益分配。“联建”政策的法经济学分析表明：“联建”模式解决了农民灾后住房重建的资金来源问题，避免了与现行土地法律制度的冲突，实现了制度约束条件下的土地使用效益最大化，其实质是宅基地使用权流转制度的有效创新。 2008年9月，中共成都市委统筹城乡工作委员会与成都市国土资源局联合颁布了《关于重灾区农户灾 一、“联建”政策的创新：以制度供给支持灾后重建 （一）“联建”政策的出台背景 我国现有的集体建设用地（包括宅基地）制度严重制约了城乡统筹发展，禁锢了集体建设用地这一生产力要素的活力。成都市国土资源局2007年7月出台的《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，对集体建设用地流转的程序、范围、方式、年限等作出了较为细致的规定。2008年汶川大地震发生后，安居成为当地灾后重建的第一要务，因为受损房屋重建工作关系到灾区农民的生活，关系到灾区社会的稳定，直接影响到政府灾后重建的效果。但是，重灾区住房重建所需的巨额资金是灾民所不能承受的， （二）“联建”政策对“合作建房”模式的创新 在“联建”政策出台以前，包括成都市在内，我国很多地方都已存在各种类型的“合作建房”。“合作建房”尽管合作方式各异，但必然涉及房产所有权或土地使用权的权属改变，其实质是一种包含了房地产所有权和土地使用权转让的行为。《联建通知》允许农户提供宅基地使用权来引入社会资金实现联合重建住房，也允许农户使用宅基地融资重建住房，由此必然涉及宅基地使用权的抵押、流转问题。“联建”政策通过一些程序设计，跨越了“宅基地使用权流转”这一难题，避免了地方政策与上位法和中央政策相冲突的尴尬。“联建”政策的实施程序是：首先由农户向其所在的集体经济组织提出联合建房申请，集体经济组织同意申请后，将农户合法取得的宅基地扣除自住用地后，剩余部分交由农村集体经济组织进行流转，使“宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成为集体建设用地，这部分土地的权利性质由宅基地使用权变为集体建设用地使用权；然后，农村集体经济组织与联建方签订集体建设用地使用权出让合同，实现集体建设用地使用权权利主体的变更”。“联建”政策的程序路径设计使“联建”房获得了合法性，其从建设用地来源、是否缴纳土地出让金以及建成房屋的产权性质等方面与其他形式的“合作建房”有了根本不同，“联建”政策也因而有了制度创新的意义。成都市“联建”政策的创新意义体现在：借助集体土地权利性质的变化来实现集体土地权利主体的变更。“联建”政策实现了集体土地权束的分解，将同等面积土地上原有的一个宅基地使用权变成了一个宅基地使用权和一个集体建设用地使用权，如此尝试从法经济学角度看是有效率的。 二、“联建”政策的法经济学解读 （一）“联建”政策使宅基地使用权的外部利润内在化 实践中依主体不同，“联建”有“大联建”和“小联建”之分，前者是村组牵头，由公司法人或其他团体与多户农户进行的“联建”，后者是自然人和农户进行的“一对一”的“联建”。无论采取何种形式，在“联建”过程中都会涉及政府、集体经济组织、村民、“联建”方等主体，这些主体都力图以最小的成本获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”即“外部利润”，是一种在已有的制度安排结构中无法获取的利润。③现有的宅基地使用权制度存在外部利润，外部利润内在化的过程既是一个价值发现的过程，也是宅基地使用权制度的革新过程。“联建”政策通过对集体建设用地使用权制度的创新，使宅基地使用权的价值得以显化，这一显化过程给各利益主体带来了潜在的获利机会。 （二）“联建”中各主体的成本收益分析 “联建”模式使政府、农户和“联建”方实现了多赢。对政府而言，一方面，“联建”政策解决了灾后住房重建的巨大资金缺口问题，灾后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升，政府的灾害危机处置能力也赢得了良好的国际评价；另一方面，“联建”政策带来了灾区民众及早安居、社会秩序稳定等社会效益。解读《联建通知》关于灾区农户宅基地使用权性质转变路径的规定，“联建”过程实际上是农户宅基地使用权权束的分解和转换过程，执行“联建”政策本身不会造成对农用地的侵蚀。“联建”过程中即便出现占用农用地的现象，那也是其他原因所导致，而非“联建”政策自身缺陷所致。“联建”政策非但不会造成农用地的流失或农用地向集体建设用地、宅基地的转化，反而使土地容积率得以提升，节省了建设用地，减轻了农用地向建设用地转换的压力。 “联建”方提供“联建”房建设资金，以此为对价取得集体建设用地使用权。虽然《联建通知》将“联建”方取得的土地的用途限定为非住宅即只可作为商业、旅游业、服务业用地，但