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农村土地经营权流转过程中的耕地保护问题与对策研究 摘 要：农村土地经营权流转是解决当前农村土地闲置的有效方式，也对优化土地资源配置、提高土地利用效率、促进农业结构调整、发展农村经济和增加农民收入具有重要的作用。然而，近年来，随着农村土地经营权流转，出现大量农用地转为非农用地的现象，耕地流失严重。本文针对土地经营权流转的严峻形势，流转耕地用途变化的数量特征、影响因子和影响机理，也讨论了耕地保护措施的基本特征和缺陷，并提出了进一步加强转流转耕地的保护的建议。 关键词：耕地保护 农地经营权流转 对策研究 1.土地经营权流转的内涵与现状 所谓土地承包经营权流转，是指在农村土地承包中在土地承包经营权有效存在的前提下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。 1.1要切实维护农民的土地权益。农民土地权益得到了长期的保证，对于土地经营才会更加有信心，土地承包权稳定，才能够更好地实现农民切身利益。此外，政策的稳定预期，能够鼓励农民加大对土地的投入，有利于合理配置土地资源，有利于扩大土地经营规模，促进现代农业发展的充分发展。在同一时间，有缓解农村劳动力就业的压力，促进农村劳动力合理转移。此外，稳定土地承包关系，也是有效保护农村土地承包经营权流转市场健康发展的前提和基础。 1.2完善农村土地承包经营权流转市场，在“自愿有偿”的条件下，按照“明确所有权，稳定承包权，搞活经营权”的总原则，依据市场规律的政策前提下，允许一定规模的土地经营权转让，在1984年的中央一号文件中已做出了明确的规定。随着的农村富余劳动力的不断增长和现代农业的快速发展，对加快农村土地承包经营权流转有更加迫切的需求，党的十七届三中全会对此有了更加明确的规定。 1.3执行严格的耕地保护制度和节约用地制度。在人口不断增长，城乡居民生活水平不断提高的情况下，对农产品的需求将呈现持续性的增长。为此，中央一号文件强调，要贯彻落实党的十七届三中全会所提出来的要求，实行最严格的耕地保护制度，死守18亿亩的耕地红线。并要求再全国建立基本农田储备，严格保护，坚决不许占用。并且基本农田必须落实到块，设立基本农田保护标志，未经允许基本农田范围不得随意变更。其次，基本农田保护责任落实到每一级政府，地方各级政府主要负责人必须担负起保护基本农田的主要责任。将基本农田保护纳入年度考核和绩效评估范围。第三，我们必须加强落实耕地占补平衡制度，占多少就要补多少，不能出现占用不补，或者是多占少补的情况。 2.土地流转中的耕地保护问题 2.1“管理错位”导致行政管制机制失灵 国家实施土地用途管制的本意就在于通过政府的干预来解决土地市场失灵的问题。管制的过程就是政府政治权利因素直接介入的土地管理的过程，由于可利用的土地资源有限性，使得土地使用者借助政府权利因素或是钱权交易来谋求成为可能 。地方政府作为土地流转的管理者，其基本职能是为承包经营权的流转运行提供一个公正、公平的制度环境和运作规范，以降低流转的交易费用。但事实上更多的是对流转活动的干预和管制，由于建设用地边际报酬率远高于农用地的边际报酬率，政府积极介入土地流转，甚至“越位”取代流转土体进行经济活动，以发展“三高”农业和集体经济为名，强迫农民流转土地，从中获取超额利润。调查发现，部分集体经济组织对流转工作的监管普遍不力，没有履行好其职责，导致行政管制机制失灵。如有的地方政府借农村土地流转之名，随意改变流转耕地的农业用途。发展旅游农业、农家乐甚至房地产开发，绕过了国家土地管理法规，改变了土地的农业用途。 2.2“信息不畅”导致市场引导机制失灵 农村土地流转属于市场经济行为，与普通商品交换相比，土地市场的运作程序相对复杂，流转信息不仅包括农地转入信息、农地转出信息、流转地价信息等，还包括业主本身从事农业生产的各种成本、价格、市场需求等信息 。但目前大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，中介体系不配套，信息传播渠道不畅，土地供求双方对接难，导致市场引导机制失灵。而农户自身处于弱势地位，对市场机制不明确，土地流转的信息多来自于村集体经济组织的宣传，容易被误导。作为土地流转的受让户，大多数是龙头企业或是农业公司，他们多是流转信息的优势主体，但由于他们没有制定政策的决策权，往往会导致其将这种信息成本转嫁给农户，导致市场的引导机制失灵。 2.3“责任不明确”导致法律执行机制失灵 法律的威慑力在于它的执行力，缺乏强制性的法律执行，就难以真正地落实法律的实际约束力，也使得制定的法律政策失去了意义。我国现行的土地用途管制是由中央及省级政府确定各项用地指标及分区，严格按照规划使用土地，但对于是否按规划规定用途使用流转土地，是否非法占用