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公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度 摘要：公民参与公共政策制定的重大价值功能已为人们所认识，这些价值功能的实现程度要受多种因素影响，公民参与形式无疑是其重要因素之一。当前的公民参与形式主要有公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、关键公众接触、由公民发起的接触、旁听、网络参与。从必要性、主动性、代表性、公平性、有序性和时效性维度来分析公民参与形式，有助于公共政策制定中正确地选择公民参与形式，增强公民参与效果。 关键词：公共政策；公民参与；公民参与形式；公民参与形式选择 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关为着一定目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。公民参与已成为现代国家政治生活和公共政策制定过程中不可或缺的部分，公民参与公共政策制定有利于提高公共政策的质量和公共政策的可接受性的价值功能已为人们所认识。但这些价值功能的实现程度受诸多因素影响，有效的公民参与形式无疑是其中非常重要的因素之一，它直接关系到公民参与结果的有效性。明确目前公民参与公共政策制定的主要形式，分析公民参与形式有效性维度，才能在公民参与实践中选择有效的公民参与形式，进而增强公共政策制定中公民参与的有效性。 一、公共政策制定中公民参与的主要形式 公共政策制定中的公民参与是指没有担任公职的普通公民或不以公职身份参与的国家机关工作人员，通过一定方式去影响公共政策制定过程的行为。公民参与形式是指没有担任公职的普通公民或不以公职身份参与的国家机关工作人员借以进入政策制定过程，与政府进行交流、沟通或互动，以此影响或决定政策制定的具体组织方式和方法。结合公民参与的理论与实践，笔者归纳梳理出目前我国公共政策制定中公民参与的九种主要形式：公民调查、公民会议、公民听证会、专家咨询、关键公众接触、由公民发起的接触、民主恳谈会、公民旁听、网络参与。 (一)公民调查 公民调查又称民意调查，指公共管理者通过一定规模的问卷调查或访谈，向公民了解他们对公共服务质量或有关政策议题的看法与态度。其特点表现为调查是由公共管理者发起，接受调查的公民范围广，能够获取较为全面的信息。但由于政府与公民间的沟通存在单向性和单次性，双方缺乏充分的思想动态交流，从而难以得到有深度的、持久的信息，而且公民调查结果的有效性在很大程度上有赖于样本规模的适当性和调查方法的科学性。 (二)公民会议 公民会议指公共管理者或公民组织通过召开社区开放性会议，邀请公民参与政策制定过程，让一般公民能够在具备充分信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。其特点表现为开放性强，向所有居民开放，公民容易进入。但是，如果公民会议组织不当就会存在一些缺陷：一是如果会议规模大、时间有限，公民的真实意见难以表达，公民与政府间沟通和对话的深度将受到限制；二是存在代表性缺失(会议成员构成的代表性缺失和会议成员意见的代表性缺失)的风险；三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。 (三)公民听证会 公民听证会指当公共管理者制定直接涉及公众或公民切身利益的公共政策时，组织会议听取利害关系人、社会各方的意见，通过对话或协商来平衡各方利益，达成一致与合作，以保证政策的合法合理。公共政策制定中听证制度的建立，有助于满足公民的知情权、诉求权，有助于规范公共政策制定程序、促进公共政策的公开透明、提高公共政策质量，有利于减少政策执行过程中的阻力以及因利益沟通机制不畅所导致的政策执行中的变形与扭曲。听证会的基本特征表现为：一是听证人常常由各方利益关系的代表组成；二是允许听证代表充分、深度地表达意见和观点；三是参与过程设有较完备的对话、协商和表决等机制；四是听证结果能够对政府政策产生较明显的影响力，是一种有深度的公民参与形式。 (四)专家咨询 专家咨询是公共管理者在制定公共政策的过程中，依靠相关领域的专家个人或专家群体进行政策咨询、政策论证活动，以提高公共政策的质量。随着公共政策问题的广度、深度、难度不断加大，专家咨询成为决策过程不可缺少的一环，也成为公共政策科学化、民主化的突破口。对专业性、技术性强的重大决策事项，要认真进行专家、技术咨询和决策评估。专家咨询的基本特征表现为：参与主体是相关领域的专家学者；参与主体为决策主体提供智力支持，两者是“谋”与“断”的关系。 (五)关键公众接触 关键公众接触指公共管理者通过小型会议、电话访谈或登门拜访等方式向有组织团体的领导人了解情况、征询意见和建议。这种方式由公共管理者发起，是公民参与的最基本形式。关键公众接触的优势在于参与目的明确，参与范围小，信息沟通比较集中，容易获得有深度的信息。缺点是参与对象大多来自于民间精英，且代表有组织的团体利益，那些没有组织