地方债与地方财政关系初探.DOCVIP

初探财政部地方债券融资功能定位与地方财政收入关系 【主题词】地方政府建设债券、融资功能定位、税收收益支持市政债券 【引言】 2009年开始发行的地方政府建设债券(以下简称地方债)，因发行是在特殊的历史背景下启动，融资功能定位一直不明晰，加之模棱两可的发行与定价机制，导致往期发行券种多受市场冷遇。据悉，国务院已制定《规范地方政府以及融资平台的文件中的意见稿》，虽然该稿的内容主要是针对地方城投类的企业债券，但仍可以从中看出”地方债”未来功能定位的端倪。 未来”地方债”能否常态化发行，笔者以为，首要必须厘清地方债的融资功能定位，再者对其发行额度的核定标准研究也至关重要。本文地方债融资功能定位和地方财政收入关系的角度入手，并参照美国各州税收收益支持市政债券评级情况，对我国未来地方债发行额度进行了初步的压力测试。 一、地方政府建设债券带有临时计划性的特点导致其法律地位尬尴。如果要实现发行常态化，未来亟需立法和建立审核监督体系。 根据我国预算法规定，地方政府不允许赤字和债 从这个角度而言，地方债本就是为了配合4万亿投资计划而应运而生的地方政府”配套性融资”计划，自2009年9月以后，没有新的地方债再发行。探讨地方债的未来发行机制，就有必要先对地方债的融资定位有一个界定。 二、地方债融资功能界定探讨 据笔者统计，2009年地方财政预算收入,而 2009年地方债发行规模为2,000亿，占预算收入的6.5%。另外，通过仅对企业名称中带有”投资开发”字样的中期票据和企业债的发行人发债规模进行统计，目前市场存量的地方政府”城投债”至少有近2,600亿。这也就是说，二者合计下，目前以债券形式存在的政府债务占了2009年地方预算收入比重的约15%。但众所周知，地方政府债务更多是以银行贷款为主.据央行相关报告估算，截至2009年底地方政府融资平台存量债务达 重启地方债发行并常态化，笔者以为很有必要。理由是，从长远来看，通过发行债券的直接融资方式筹资，对于约束政府融资行为和监督地方财政收支都将起到重要的建设性做用。举个例子来说，虽然目前市场对”城投债”的权益负债结构不清晰、会计处理不规范等多有诟病，但要想到也正是因为通过尽职调查和对市场评级报告研究，投资者才能发现问题，市场间才有了批评和争议。试想如果政府融资通过旗下控制企业进行贷款融资，贷前后调查分散在各家银行之间，债权人要防范诸如“三角债“之类的系统性风险则相对要困难的多。 西方成熟金融市场的实践证明，政府一般发行普通债券和税收支持债券进行融资，而直接的银行贷款则较少。而且，2009年的地方债发行多遇市场冷遇，笔者以为其根本原因还是，市场发行没有常态化，而且发行人评级等根本发行机制没有建立，导致投资者对其流动性持悲观预期。 未来”地方债”融资功能界定，笔者以为可以参照国务院正在制定的《规范地方政府以及融资平台的文件中的意见稿》，先在融资用途上做出界定。 在《意见稿》中，国务院的态度倾向于“对于公益性项目建设和融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，在完成在建项目后，不再承担公益性项目融资任务，其相关业务和资产应剥离”；以及，”整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台、要规范运作。” 以上意见虽然是针对地方政府融资平台，即”城投债”而言，但可以看到国务院对于政府只应承担”公益性”业务，而”经营性业务”需从政府融资平台中剥离的态度是明确的。所以笔者认为，未来地方债的融资功能应该主要服务于各地政府公益性业务资本性(而非财政性)融资需求。其发行规模的考量，也应主要从公益性业务未来现金流，并结合政府财政税收预算以预测债务偿付能力的角度入手来估算。 对于承担有稳定经营收入的公益性项目的融资平台，这类企业一般具有稳定的经营业务收入，笔者以为其发行的债券可类比于美国的税收担保市政债券(Tax-Backed Municipal Bond)。 三、地方债发行规模与地方财政收入关系分析 目前我国地方政府的财政收入主要来源于地方财政收入预算(主 要是各项税收)、预算外财政收入和土地转让收入三项来源（见下表，我国地方财政收入结构）。预算外特别是土地转让收入是造成我国部分地方”城投债”自由现金流保障倍数波动较大的原因。既然”地方债“定位于公益性资本开支，就应该以预算内特别是稳定税种的税收来源来考量债务发行规模。 数据来源：Bloomberg 从目前的地方债发行情况来看，发行期限全部为3年期，共发行2000亿债券，占地区财政收入总比重为6.83%。平均来看，各地区发行规模占当地2009年财政收入预算的11.2%和当地GDP的0.88%(见下表， 2009年地方债发行规模与各省财政预算收入和GDP关系)。从占财政收入