项目扶贫的基层遭遇结构化困境与治理图景-中国农村观察.PDFVIP

2017.1 项目扶贫的基层遭遇：结构化困境与治理图景 1 2 马良灿 哈洪颖 摘要：本文采用参与式观察的定性研究方法，以西部贫困地区的反贫困实践为关注对象，在基 层干部、社会力量和贫困群体三者互构关系层面分析了项目扶贫在基层社会所遭遇的实践困境。研 究表明，基层干部的总体性支配、社会力量的缺场以及贫困群体主体性权利的缺失，使基层项目扶 贫实践陷入结构化困境中，这种结构化困境消解了脱贫的实践效果，制约了国家扶贫战略目标的实 现。要优化基层项目扶贫的治理结构，应当对基层干部的权力进行松绑，激发社会力量的参与热情 并重建贫困群体的主体性地位，走以贫困群体为中心的内生性发展道路。 关键词：项目扶贫 实践困境 扶贫主体 内生性发展 中图分类号：C911 文献标识码：A 一、引言 从某种意义上说，脱贫攻坚是扎根在基层且面向贫困群体的实践行动。因此，基层反贫困的实 践逻辑、结构关系及其绩效，会直接影响国家脱贫攻坚战略目标的实现。笔者持续对西部贫困地区 特别是贵州省和云南省基层社会的项目扶贫实践进行了持续的追踪调查。本文研究以第一手田野调 查资料为基础，将项目扶贫嵌入在基层干部、社会力量与贫困群体三者互构关系的场域中，系统性 地关注它在基层社会所遭遇的结构化困境，进而探索可能的治理路径。 二、基层干部对扶贫项目的总体性支配 各级政府对反贫困实践的主导是中国特色反贫困实践的鲜明特征。一方面，这一特征彰显了中 国政府在反贫困实践中的责任担当；另一方面，在各级政府尤其是基层干部对整个扶贫工程的总体 性支配过程中，很多扶贫项目成为塑造亮点工程、政绩工程、景观工程和面子工程的工具，由此引 本文系国家社会科学基金青年项目“多重逻辑视野下西部农村基层政权行为及其政权建设问题研究”（编号： 13CSH086）、民政部2016 年度全国农村基层治理创新理论研究课题“项目进村对基层治理的影响研究”、贵州大学 文科重大科研项目“项目进村背景下基层社会治理的变动趋势研究（编号：GDZT201602）和贵州大学人文社会科学 重点学科群建设项目的阶段性成果。感谢论文匿名评审专家提出的宝贵意见和编辑部详实、具体的修改建议，但文责 自负。 -1- 项目扶贫的基层遭遇：结构化困境与治理图景 发了基层干部与贫困群体之间的冲突。 （一）基层干部对扶贫项目申请与扶贫资源分配的主导 基层干部对反贫困实践的支配首先体现在对扶贫项目申请的分配与扶贫资源的整合上。基层干 部申报的扶贫项目，在审批中一般都会得到上级部门的批准。扶贫项目获批后，相关扶贫资源的分 配和打包皆由基层干部全面主导。在扶贫实践中，基层干部会选择一些基础条件相对较好、分布在 省道或国道旁的乡镇或村落开展扶贫试点，并将多个扶贫项目的资源进行整合并投放到重点村落或 乡镇，集中打造扶贫亮点或示范村镇，对项目进行捆绑经营，实现在整村或整镇推进。由此，将出 现扶贫资源过度集中的情况，一个示范村或示范镇可能会获得估价几百万、上千万甚至数亿元的扶 贫资源，而这样的示范村镇可能并不是最贫困或最需要扶持的。那些最需要扶贫资源的贫困村或贫 困镇，扶贫难度大，情况复杂，贫困程度深，由于很难体现基层干部的意图而被忽略。即便是示范 村或示范镇，对于利用扶贫资源发展什么、如何发展、发展结果应如何，普通村民很少有话语权。 基层干部主导着项目扶贫的申请与扶贫资源的分配，他们将自身创造政绩、实现自身利益的意 图嵌入扶贫实践中，使扶贫陷入“扶大不扶小、扶强不扶弱”的困境（龚为纲，2015 ）。即便是一些 政策性项目，例如农村最低生活保障项目、教育精准扶贫项目，在基层社会的实践绩效与制定项目 的初衷之间也会出现一定偏差。从国家政策层面看，这些政策性扶持项目下乡的主要目的是使真正 的贫困群体早日脱贫致富，分享到社会进步与发展的成果。但是，在这些政策性项目的落实过程中， 由于受到基层干部的支配，贫困群