海关行政处罚设定问题研究.docVIP

管理学资料 精华 二〇一一年六月 海关行政处罚设定问题研究 宁波海关 胡方友 【摘 要】 针对海关行政处罚实施存在的否定性评价，相当部分涉及设定本身的科学性问题。当前海关行政处罚设定在合法性、合理性、协调性、规范性上均存在一定的问题，直接影响其有效地施行，亟需在科学发展观指导下，通过确立行政处罚设定原则、加强海关理论研究、加强行政解释、提高立法技术等途径，切实提高海关行政处罚设定的质量。 【关键词】 行政处罚 设定 立法建议 一、引言 行政处罚的设定不只是一个具体的技术问题，更重要的，它还是一个直接关系到法律体系的正义性、合理性的原则性问题。科学设定行政处罚既是其本身得到有效执行的前提，也是行政法律实施的保障机制和关键环节，在行政法律体系中居于不可或缺的重要地位。行政处罚设定不当，不仅可能在实施中遭到抵制，难以发挥行政处罚的功能，实现行政处罚的目的，而且会导致社会公平的缺失，直接损害立法本身的权威性。 但是一直以来，对行政处罚条款不能得到有效实施，无法实现预期规范效应的情况，人们很少从立法角度去探究行政处罚设定本身是否具备合法、合理、可行、有效和表述规范等所谓“良法”的基本要素，而习惯于从执法角度分析原因，追究为执法不力。这在一定程度上导致了我国立法研究的相对滞后。由此，从理论上研究行政处罚的设定，对提高行政处罚设定的质量，保证行政法律的正常运行，无疑具有极其重要的基础性作用。 行政处罚的设定是否良好，不是一个理所当然的事实问题，而需要认真分析，客观评价。不同的评价主体，或同一主体根据不同的评价标准，会对同一设定做出差异较大甚至完全不同的评价。因此，确定评价的标准，对我们审视行政处罚是否设定得良好至关重要。本文从两个角度对海关行政处罚的设定进行研究，一是从文本角度着手，探究其设定的合法性和规范性问题，主要涉及立法技术问题，包括设定是否明确、会否引起歧义，相互之间是否保持协调一致，是否赋予执法机关以适当的自由裁量权等形式评价标准；二是从所设定的行政处罚的客观实施情况着手，研究其设定的有效性和可行性，主要的衡量标准是设定的行政处罚内容是否具备社会合理性，即是否与一个时期国家的大政方针保持一致，是否与一个时期 行政执法机关的工作方针或指导思想相符合，属于价值判断范畴，可称之为实质评价标准。由于不同时期有不同的法律价值取向，实质评价标准应当具有历史性，不能对行政处罚的设定作超历史评判，脱离特定的历史环境对行政处罚设定的优与劣进行评价是不科学和有害的。 二、海关行政处罚设定存在问题分析 1987年《海关法》实施以来,海关行政处罚设定工作取得了长足的进步,始终走在部门行政处罚立法的前列，迄今已建立起以《海关法》为基础,行政法规、规章较为齐全，实体与程序规定相配套的海关行政处罚法律体系。但是，面对新时期、新阶段、新任务和新情况，如何按照科学发展观的要求，更加科学地设定行政处罚仍然困扰着海关立法者。 《行政处罚法》作为行政处罚的“基本法”，从确立行政处罚设定原则，明确行政处罚基本种类，合理配置行政处罚设定权三个方面对行政处罚的设定进行了规范，使得海关行政处罚的设定基本完成了“合法性”的命题，但在处罚设定的科学性、合理性、有效性、可操作性和规范性方面仍存在着较为突出的问题，成为海关行政处罚实践中某些处罚规范被“闲置”或变通适用的重要原因，直接影响其有效地施行。?譺?訛归纳起来，海关行政处罚设定存在的问题主要有以下几个方面： （一）处罚设定的合法性问题仍然存在 行政处罚设定的合法性原则是指设定行政处罚必须按照立法权限的划分来进行，超越立法权限所设定的处罚不得作为执法依据。随着《行政处罚法》的实施，海关行政处罚设定的“合法性”命题虽然基本得到解决，但问题依然存在。比如，一些海关规章甚至规范性文件规定了责令拆毁、责令退运、责令退回、责令改正、不予放行、予以销毁、进行技术处理、取缔等行政措施。虽然由于衡量行政处罚的实质性标准并不明确，因而对某类行政措施是否属于行政处罚存有分歧，但从行政处罚的特征来分析?譻?訛，这些措施中至少有一些应当归于行政处罚。根据《行政处罚法》第8条的规定，我国行政处罚的种类采用的是“6+1“模式?譼?訛，即《行政处罚法》规定的6种处罚之外的行政处罚只能由法律和法规设定。因此，海关规章和规范性文件设定带有行政处罚性质的行政措施，无疑有利用“灰色地带”规避立法权限规定之嫌。 （二）处罚设定的合理性问题较为突出 《行政处罚法》第4条规定：“设定和实施行政处罚必须...与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，即行政处罚的设定应当贯彻过罚相当原则，但是，相当部分海关行政处罚条款并没有能够完全体现这一原则的要求，集中表现在三个方面：一是设定的处罚过重。如根据《海关行政处罚实施条例》第18条第4项的规定，对加工贸易