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提案之一：应给作贡献的施工企业一个法律保障 ——上海保障房建设“先开工，后签约”的运作方式应尽快完善 为缓解高房价和普通百姓购房难的矛盾，国家决定推行2011 年要开工 1000 万 套保障房的建设计划。此后，各地政府都在抓紧落实保障房开工项目，上海在这方 面已为全国做出表率。《人民日报》早在2011 年11 月7 日已称：上海的保障性安居 工程完成率已超过 98%，按期完成全年目标将不成问题。12 月28 日，《新民晚报》 第二版以《沪最大规模保障房工地、浦东新区惠南民乐基地实施“准军事化管理” ——用“铁军文化”打造放心保障房》为题，报道了大型中央施工企业中建八局参 加上海保障房建设的情况。该局在上海浦东新区和青浦的两个大型保障房项目，承 建的建筑面积多达600 万平方米。 据悉，在项目资金困难的背景下，中建八局承包这两个项目，都是自己成立项 目公司，采用“先开工，后签约”的不规范方式进行投资、开发、建设。以该施工 企业在青浦进行的保障房项目建设为例，地方政府要求项目先行开工、后再讨论合 同等细节，项目在只签订建设意向书或框架协议书，一系列权利义务都不明确的前 提下已实质性启动，其投资方式、土地取得、市政配套、工程计价、物业销售等问 题都不明确，存在着明显的不规范的操作。 发挥有实力的建筑施工企业的投融资积极性是本市保障房建设中出现的新举 措，尽快弥补保障房建设中新模式的法律疏漏，有针对性地制定本市的保障房建设 的专门管理办法，完善本市保障房投资、开发、建设的运作方式，已成为本市地方 立法的当务之急。 一、资金短缺和市场融资困难，是本市保障房建设采用由施工企业“先开工， 后签约”的运作方式的根本原因。 据《建筑时报》披露：2011 年 10 月25 日，国家住建部姜伟新部长向全国人大 报告保障房建设和管理工作情况，在报告存在的问题时涉及三点：第一，地方保障 房规划布局有待改善；第二，工程质量有待提高；第三，分配和运营管理存在问题。 但时隔两天的 10 月27 日，全国人大常委会举行联组会议，专题质询国务院的发改 委、住建部等主管部门关于城镇保障房建设和管理情况，包括保障房的建设资金等 问题被一一提到桌面上和公众面前。这一会议的本身披露出一个重要信息：保障房 开发建设中出现的问题，包括资金短缺的问题已引起全国人大的高度关注，并且已 被提上重要的议事日程。 虽然2011 年全国保障房的开工面积指标已基本完成，但中央和地方政府投资的 资金拨付情况并不理想，尤其是地方政府的保障房建设的资金不到位，己引起政府 投资的虚列虚设、保障房项目的工程款拖欠等情况。此外，市场渠道对保障房建设 的投融资不积极，造成保障房的大部分款项来源并无着落，保障房项目的后续资金 令人担忧。由于国家对土地市场和房地产行业的政策调控力度加大，许多房地产开 发企业资金运作困难，有的甚至滑入相当困难的境地，指望房地产开发商介入保障 房的投资、开发、建设已不太现实。就本市而言，虽然保障房建设资金本身占全市 财政收入的比例并不高，但更大的资金压力在于土地收储时安置失地农民的费用。 热 随着保障房建设加速，项目外围交通、教育、医疗等配套费用提上日程，截至 2011 点 专 年11 月，市郊区、县仍有几十亿的资金缺口，也就是说，本市的保障房建设的资金 情况也不乐观。 题