解构政府间财政关系_打破集权与分权的循环.docx

解构政府间财政关系: 打破集权与分权的循环杨小静摘 要: 尽管分权的优势已经由理论和经验所验证，但目前中国存在非常复杂的政府间财政关系，分税制改革仅属于形 式上的财政分权。本文着重考察了中国目前财政分权的真实特征，并对背后的逻辑进行分析。进一步改革的关键应是明确各 级政府的财权和支出责任，最大限度地纠正目前地方政府财权和支出责任极度不对等的现象，赋予地方政府一定的财政自治 权，而更为根本的改革方向在于改变目前的 “分权式威权”制度。关键词: 财政分权 财政联邦制 政府间财政关系一、引言政府间财政关系是理解一个国家经济制度的重 要前提，也是国家机器运转的重要的制度基础。从 理论上说，财政分权使得地方政府被赋予了一定的 财政自主权，因而其能够自由选择其所需要的支出 结构，并自主制定政策，地方政府能够有效地提供 当地居民所需数量的地方性公共物品，使得当地居 民福利最大化 ( Oates，1972) 。在实证研究中，大多 数学者验证了财政分权对经济增长的正面作用 ( 沈 坤荣和付文林，2005) 。正因为财政分权使得地方政 府在公共物品提供方面具备优势以及对经济增长的 正面作用，因此世界大多数国家都实施不同程度的 财政分权。中国的财政分权至少有两大特殊之处。首先， 中国的分权表现出了与其他转型国家极大的不同， 一个明显的例子便是中国和俄罗斯的差异，Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer ( 2000) 提出，由于中国 的中央政府拥有绝对的权威，有能力对地方官员的 行为进行奖惩，而俄罗斯的民主体制无法使中央政 府有力地贯彻其目标，中央政府也没有能力影响地 方政府的行为。此外，分税制改革以来，中央和地 方的财政地位彻底发生了转变，中央政府的财政收 入大幅度增加，而同时地方政府的支出责任并未随 着财政收入的减少而发生改变，这使得目前中央政府和地方政府之间的财权和支出责任不对等问题尤 为突出。在分权的背景下，如何最大限度地弱化财权和支 出责任不对等的弊端，实现良性的政府间财政关系， 这些问题目前学界尚未真正解决。本文着重考察中国 目前财政分权的真实特征，对背后的逻辑进行分析， 并对重构我国政府间财政关系提出政策建议。二、分税制改革以来政府间财政关系: 收入集权与支出分权从概念上来看，财政分权是指中央政府向地方 政府下放一部分财政管理与决策权的过程 ( 陈硕等， 2012) ，但财政分权的内涵远比概念更为丰富。目前 文献中对财政分权的理解并不为全 面， 刘 承 礼( 2011) 认为要完整地理解财政分权，至少要包括财 政收入方面的权力转移，财政支出责任在不同级别 政府之间的分工，以及是否建立了合理的财政转移 支付体系。因此，我们须全方位地考察中央政府和 地方政府之间真实分权的程度。分税制改革以来我 国的政府间财政关系呈现以下五个特征:第一，从财政支出的角度看事权和财权严重不 对等。从地方政府的财政收入或者财政支出占财政 总收入的比重来观察是一个非常直观的方法。1993 年，中央政府财政收入为 957. 51 亿元，地方政府财 政收入为 3391. 44 亿元，后者为前者的 3. 5 倍，而 1994 年以来，中央财政收入的比重基本维持在总财政收入的 50% 左右。而财政支出则维持分税制改革 之前的格局，地方政府的支出责任并未随着财政收 入的减少而发生改变，地方财政支出占总支出的比 重逐年上升，2011 年达到 84. 9% 。地方政府财政支 出比重居高不下说明了地方政府有着主要的支出责 任，事实上地方政府尤其是省级以下的基层政府承 担了大多支出责任。中国有着全世界层级最多的地 方政府，包括中央、省、地市、县、乡镇五级，但 是支出责任主要由市县和乡镇级别的政府承担，这 并不符合国际经验。而与此同时基层政府的财政收 入非常有限，财权和事权严重不匹配。最底层的县 乡政府承担的支出比例在教育方面平均为 60 － 70% ， 在公共卫生方面大约为 55% － 60%( Wong，2006) 。第二，中央政府掌握了主要的税收来源、具备 税收立法权。分税制以来，中央政府享有绝对的税 收立法权、税收征管权和预算决算权。尽管 《中华 人民共和国预算法》 在名义上赋予了地方政府以高 度的自治权，但分级预算并没有改变财权集中的本 质: 税收立法权和税收征管权一直集中在中央政府， 省级政府只有耕地占用税、契税等几个小税种在中 央规定的征税范围和税率幅度内的适度调整权。与 此同时，地方政府对地方企业减免税收的权利也被 削弱。理论上说，尽管集权性的税收安排有合理性， 但也有 必 要让地方政府拥有部分税权 ( 王 雍 君， 2008) ，我国地方政府由于没有权限用税收的手段提 高自主性，也加剧了事权和财权的不匹配。分税制 改革的核心是划