完善集体土地使用权交易制度促进民营经济稳定发展我.doc

PAGE PAGE 1 完善集体土地使用权交易制度，促进民营经济稳定发展 --我市民营企业发展中的若干法律问题研究之一 郭云雄 上传时间:2004-11-14 民营企业是佛山市社会经济的重要力量。但是，国家有关法律方面的不完善阻碍了民营经济的进一步发展。现实中存在的大量法律问题成为投资环境的不利因素，既使得投资者不敢放心大胆投资，又不利于投资者自身实力的提高。在这里，我们就审判实践中反映的涉及集体土地使用权的法律问题进行分析，探讨完善集体土地使用权的交易制度，从而为民营经济的进一步发展提供物权保障。 为什么以集体土地使用权的交易作为促进我市民营经济进一步发展的切入点？这是由我市民营企业发展的特点决定的。我市民营企业绝大多数是从乡镇企业发展而来的，这主要有三种方式：（1）从开始的个人挂靠、承包镇（村）办企业到后来的“脱帽子”，即恢复挂靠、承包企业的私人身份，在法律上规范为私营企业；（2）原来的乡镇集体企业进行转制，转为私人投资所有的企业；（3）在乡镇新设立的私营企业。我市的民营企业在经济特点上多数为乡镇企业的客观事实，使得我们不得不研究集体土地及其上盖厂房等房产的使用权问题。 一、现有的集体土地使用权交易制度及其弊端 现有的关于集体土地方面的法律规定比较简单，总的思路是重控制、轻流转，重自用、轻经营，带有明显的计划经济的色彩。 关于集体土地的范围，《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。由于城市的空间有限，因此，大量的可持续发展的土地是属于集体所有的。虽然，国家可以通过征用把集体土地转为国有土地，但是城市化的进程滞后于经济发展的过程是客观规律。忽视对集体土地使用权的开发利用和管理必然对经济发展极为不利。 《民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利义务，依照法律由承包合同规定”。第八十一条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。这在立法上以承包经营权的形式确定了个人可以享有集体土地的使用权，把集体土地使用权作为物权确定下来，具有重要意义。 根据《土地管理法》的有关规定，土地根据用途类型可以划分为农用地、建设用地、未用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地只指建造建筑物、构造物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未用地则是指农用地和建设用地以外的土地。对集体农业用地的使用方式，立法规定是由本集体经济组织的成员承包经营，也可以由本集体经济组织以外的单位或者个人进行承包经营，从事农业生产。而对集体建设用地的使用方式则限于：（1）兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地；（2）乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地。注意，根据《土地管理法》乡镇企业只能使用本集体经济组织的集体建设用地。那么，外来的投资者（个人或企业）能否使用当地乡镇的集体建设用地？并且，乡镇企业是一个地域概念，它可以是国有企业，也可以是集体企业或私营企业。因此，《土地管理法》关于集体建设用地使用方式的规定范围过窄，显然不能适应发展民营企业的要求。此外，我们对于集体农业用地的承包经营权问题的理解也应当拓宽思路。集体农业用地的承包经营权事实上是集体农业用地的土地使用权。推进农业生产的产业化、集约化是我国农业的发展方向之一，不能仅把农业用地的承包经营权理解为农户经营，由投资者开办的私营企业一样可以对集体农业用地拥有使用权并进行市场化经营。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》把农地承包分为家庭承包和其他方式的承包，实际上也承认了集体农业用地是可以进行市场化的承包经营的。 对集体土地的管理，由县级人民政府登记造册，确认土地所有权。对集体建设用地，由县级人民政府发证确认建设用地使用权。集体农业用地的使用权（或者称集体农业用地的土地承包经营权），依《农村土地承包法》的规定也要进行权属登记。 遗憾的是，立法对集体土地使用权的交易（主要是转让和抵押）是采取了严格控制的精神。集体土地使用权在原则上不允许转让，也不允许设定抵押权。即使在特殊情况下允许集体土地使用权的交易，但是有关的规定和管理措施也比较混乱，带来许多不确定性因素。 《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使