论-复旦大学国际关系与公共事务学院.doc

论“县”：对一个中观分析单位的分析 杨雪冬 内容提要：县是中国政治行政体制中最完整的制度单位，位于国家与社会的交接面上，直接体现着二者的互动关系，尤其是国家调整的过程。从认识论的角度说，县作为一个中观分析单位，有助于把对制度的结构性分析与制度运行的能动性分析有机地结合起来。文章对县的发展过程进行了梳理，归纳了县在当代政治中的地位和特征，并提出分析县的三种研究路径。 关键词： 县 国家构建 中观分析 研究路径 在中国，从作为一级地方政府被设立以来，县体制已经有两千多年的悠久历史。在漫长的历史演进过程中，虽然历代采取的政府层级制在两级或者三级之间变换，但是县一直保持着基层政府的地位，处于国家与社会的交界面上，是国家在地方的全面代表。只是在1949年后，县才由基层政府升级为上级政府，乡镇取代了其位置。这种改变虽然进一步延伸了国家的权力，重塑了社会的组织形式，但是并没有从根本上动摇县作为国家在地方的全面代表的地位，县的功能和管理的广度与力度反而在制度上得到了加强，成为国家现代化过程的重要角色和体现者。 从政治体制整体来看，县并不属于微观制度，因为它不是整个体制的最低端，更不属于宏观制度，因为其影响不是跨区域的，应该归为中观制度。这种中观性体现为两个方面：一是其有一定的人口和地理规模，拥有完整的政治行政功能，可以反映出国家行为的一致性和制度的整体性；二是其处于国家与社会的交接面上，与其他更高层次的政治单位相比，和微观社会组织的联系更直接、密切，运行也更具有多样性。因此，从某种程度上讲，县在整个政治体制中扮演着起承转和的角色，不仅能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁，而且能够较集中地体现出国家与社会的互动。 一、常识：县、县级政府、“县级……”和县级政治 关于县的历史有五种说法：（1）夏后氏时即有县名，但没有详细制度；（2）《周礼》记载四甸为县，五鄙为县，而周亦有县；（3）《汉书·地理志》称，秦并四海，分天下为郡县，认为始于始皇帝；（4）顾炎武认为，县的设置当在春秋之时；（5）清赵翼认为县始于秦武公。在这五种说法中，前两种所说的县不同于后世县的概念。 在当代中国的政治体制中，人们通常对“县”的理解是：县是地方政府中的一级，低于省、市，高于乡（镇），这样理解的基础是，在实际政治运行中，县的直接上级不是省，而是地区或者市。 在当代中国政治话语中，行政层级的称谓，比如省、县也是等级、身份、荣誉的象征。在县的管辖范围中，我们可以找到县级领导、县级单位、县级待遇等几类称谓。县级领导通常指的是“五大班子”的领导，包括：县委正、副书记；组织部长、宣传部长；正、副县长；人大正、副主任、政协正、副主席以及纪检委书记。对于县级领导，可以根据它们在县委中的地位，分为决策中心成员和外围成员。决策中心成员就是县委常委成员。一般来说，包括县委正、副书记、县长、常务副县长、组织部长、宣传部长、纪检委书记以及县武装部政委。 县级单位可以有广义和狭义之分。广义的包括所有享受县级待遇的机关、团体以及组织；狭义指的是一个县范围内，在管理层级上享受与县同级待遇的单位，通常包括省属、市属企业以及当地驻军。这些单位或组织虽然并不由所在县管理，但是与当地政府有着密切的联系。这些企业是所在县重要的财政支柱，驻军是当地公共工程或事业建设的重要参与力量。而这些单位在后勤保障、子女入学等方面也需要所在地的支持。因此，这些单位往往希望与所在地政府搞好关系。而县委、政府也往往利用一些节日，通过慰问、开联欢会等形式来加强相互之间的联系。 县级待遇是一种灵活的政治管理方法，指的是在工资级别、政治待遇等方面享受处级和副处级待遇。其适用的对象可以分为三大类。第一类是对离开领导岗位的人的政治补偿；第二类是对成绩出色，但是由于职位有限无法提拔的人的奖励；第三类是一些特殊机构的领导，以显示对该机构的重视。比如，通常县的重点中学的校长和书记享受县级待遇。比较而言，第一类的人数更多。通常，这种待遇并不带有对等的权力，而且第三类待遇由于是特殊岗位产生的，所以不是终身的，随享受者的离职而转移到继任者身上。 最后，我们的概念梳理到县级政治。政治不等于政府，也不同于政府。首先，政治包括了政府在内的所有执行政治职能和参与政治活动的机构、组织和个人，比如党、各种社会团体、政治精英等，在外延上远远大于政府。其次，政治是动态的利益分配和调整过程，而政府则是稳定的制度结构。因此，县级政治指的是县域内外各种在县域内有相关利益的机构、组织以及个人之间的互动过程，是由水平关系和垂直关系，内部关系与外部关系，制度关系与人际关系等诸多关系构成的立体过程。 二、县在传统体制中的演化 在中国传统政治中，县是最低一层的政府，是国家权力延伸的正式制度终端。而县以下乡、