公共管理学01章.pptVIP

* * 第一章 传统的公共行政模式 1.1 导言 传统的公共行政模式目前仍是公共部门中持续时间最长并且最为成功的管理理论，但是它正在被取而代之。 传统模式的特征：行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，不偏不倚地为任何执政政党服务。 它的理论基础：主要来自美国伍德罗·威尔逊的政治控制模式和德国马科斯·韦伯的官僚制模式。 1.2 早期的行政 公共行政有一个漫长的历史，它与政府的概念和文明的兴起同步发展。 公认的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河和建造金字塔。中国的汉朝时期，信奉儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使百姓安居乐业。 在欧洲，各个帝国——希腊、罗马、西班牙等——首先是“行政的”帝国，由中央根据规则和程序实行控制。 早期的行政系统是“个人性质的”，即以效忠国王或大臣等某个个人为基础，而不是“非人格化的”。 在19 世纪的大部分时期内，美国存在着行政上的“政党分赃制”，在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的每一个行政职位都被获胜党指定的人占据。 这种体制效率低、效能差，当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品时，政府实际上成为一种私人企业。 早期行政形式的内在问题最终引起19世纪末发生的变化，产生了与传统的行政模式有关的变革。 1.3 19世纪的改革 传统公共行政模式的产生可追溯到19世纪中期的英国,1854年,出现诺思科特—特里维廉报告。英国的改革也对美国的观念产生了影响，1993年通过《文官法》。 1.4 韦伯的官僚制理论 马科斯·韦伯的官僚制理论是传统行政模式重要的理论基础之一。 韦伯认为，有三种类型的权威：魅力型——一个非凡领导人的吸引力；传统型——例如部落酋长的权威；理性/法律型。理性/法律型在三种形式的权威中是效率最高的。 韦伯根据理性/法律权威的思想，确定了官僚制体系的六项原则（1970）：①权威来自于法律和法律制定的规定。②权威和权力是由严格的等级制维持的。③组织的存在是与其职员的私人生活相分离的。④行政是一种专业化的职业。⑤官僚制的工作是一种全职职业。⑥公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。 韦伯与早期行政模式的最主要差别在于：它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，组织及其规定比组织中的任何个人更重要。 公职人员的状况 韦伯：担任公职被认为是接受进行忠实管理的专门义务，作为对稳定工作的回报。以下列方式证明了公职人员的状况： ①与被统治者相比，公职人员通常会受到明显的社会尊重，②公职人员是由上级权威机构任命的，③公职人员的职位是终身占有的，④公职人员定期领取货币补偿，⑤公职人员在文官的等级制中使其职业生涯逐渐定型。 1.5 威尔逊的政治控制理论 威尔逊认为，应将政治与行政严格分离开，应将政策与严格执行政策的行政任务分离开。公共行政是细致和系统地执行公共法律，普通法的每一次应用都是一次行政活动。 他认为，政党分赃制的弊病是将行政问题和政治问题联系在一起造成的。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）的分离可减少许多政党分赃制的弊病。 凯登认为，在传统模式中，政治官员和公务员的领域是分离的，政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。虽然政治与行政分离的理论是传统行政模式的主要部分，但人们广泛地把它看做是一种神话。 1.6 内部行政系统 传统的行政模式受到私营部门管理理论的影响，主要有科学管理理论和人际关系理论。 1、科学管理理论 ⑴弗雷德里克·泰罗的生平 ⑵科学管理理论要点 ▲科学管理的中心问题是提高劳动生产率， ▲为了提高劳动生产率，必须为工作配备“第一流的工人”，▲要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具，机器和材料，并使作业环境标准化， ▲实行有差别的计件工资制 ，▲工人和雇主双方都必须来一次“心理革命” ， ▲把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为科学工作方法， ▲实行职能工长制， ▲在管理控制上实行例外原则。 时间和动作研究、工资刺激制度、职能组织，这三个组成部分构成了泰勒科学管理的核心。 由于泰勒的科学管理理论对公共部门所信奉的理念有重大影响，他在公共行政领域一直占有重要地位。 2、人际关系理论 ⑴埃尔顿·梅奥及霍桑试验 霍桑试验共分四个阶段： ▲工场照明试验，▲继电器装配室试验，▲大规模的访问与普查，▲电话线圈装配工试验。 ⑵霍桑试验的结论 ▲职工是“社会人”，▲企业中存在着“非正式组织”