世界遗产地立法保护——以泰山为例.doc

世界遗产地立法保护研究 ——以泰山为例 泰安市人民政府法制办公室 吴长征 (2011年8月) 泰山，古名岱山，又称岱宗，位于中国北部山东省中部的泰安市之北，海拔1532.7米，总面积426平方公里，其中规划面积125平方公里。泰山现存古建筑群22处，历代碑碣石刻1800余处，全国重点文物保护单位3处，馆藏文物10178件，森林面积18万亩，百年以上古树名木达18195株。1987年12月，泰山在申报世界遗产时，因符合文化遗产的全部六条标准和自然遗产的第三条标准被世界遗产委员会确定为世界首例文化与自然双遗产。世界遗产委员会这样评价泰山：“庄严神圣的泰山，两千年来一直是帝王朝拜的对象，其山中的人文杰作与自然景观完美和谐地融合在一起。泰山一直是中国艺术家和学者的精神源泉，是古代中国文明和信仰的象征。”北京大学谢凝高教授在对泰山的综合评价中指出：“泰山作为中国的名山、圣山，已有数千年的历史，作为国家级接受历代帝王亲临祭祀的圣山，亦有连续两千多年的历史。在这漫长的岁月中，泰山渗透着极为丰富的历史文化。从而使泰山具有突出普遍意义的珍贵的历史文化价值、风格独特的美学价值和世界意义的地质科学价值。由上述三种价值极高的遗产，有机地融合而成的泰山风景名胜区，不仅在中国，就是在世界上也是罕见的。因此，泰山既是中华民族的也是全人类的珍贵遗产。” 如何依法保护好泰山，是摆在世人面前的一份沉甸甸的责任。近年来，中央、地方各级政府高度重视泰山遗产的保护管理，按照世界遗产公约和泰山总体规划的要求，在“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”十六字方针统驭下，把依法保护和发展放在突出位置，先后制定出台多部法律法规和规范性文件给泰山保护建章立制，使泰山保护管理正按照“创国内一流，与国际接轨”的目标，沿制度化、法制化、规范化轨道健康有序发展。泰山荣获“世界文化与自然双遗产”、“世界地质公园”、十大名山之首、中国书法名山、“全国旅游胜地四十佳”、国家示范森林公园、“全国文明风景名胜区”、“全国文明风景旅游区示范点”、全国5A级旅游区等多项荣誉称号。笔者拟从泰山保护实际入手，分析泰山立法现状，剖析世界遗产地立法存在的问题，提出具体建议，抛砖引玉，供同行商榷。 一、泰山立法保护的现状 （一）现行法律对泰山保护管理主体的有关规定。 一是国际公约的规定。《保护世界文化和自然遗产公约》（联合国教育、科学及文化组织大会于1972年在巴黎举行的第十七届会议通过）第四条、第五条、第二十九条规定，世界遗产应由国家管。首先，国家应负责“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代”；其次，国家应做到以下几点：1. 通过一项总政策，以发挥遗产在社会生活中的作用，并把遗产保护工作纳入全面规划计划；2.建立负责文化和自然遗产的保护、保存和展出的机构并配备适当的工作人员和为履行其职能所需的手段；3. 发展科学和技术研究，并制订出能够抵抗威胁遗产危险的实际方法；4. 为保存、展出和恢复遗产采取适当的法律、科学、技术、行政和财政措施；5. 建立或发展国家或地区的遗产培训中心，并鼓励科学研究；三是国家在向联合国教科文组织大会递交的报告中，应提供为实行本公约所通过的法律、行政规定和采取的其他行动的情况，并详述在这方面获得的经验。 二是国内法律法规的规定。《风景名胜区条例》（2006年12月1日起施行，行政法规）第四条、第五条规定了国家建设部门监管——省建设部门监管——风景名胜区管理机构具体负责的管理体制。第七条至第五十二条从风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理、法律责任方面作了系统规定。 《世界文化遗产保护管理办法》（2006年11月14日施行，部委规章）第四条、第十三条从保护文化遗产角度规定了国家文物局主管——地方政府及文物部门负责——文化遗产保护机构维护监测的管理体制。第六条至第二十二条规定了专家咨询、志愿者、规划、不可移动文物、文保单位、标志、档案、参观展览、维护监测、服务项目、调研、突发事件处理、监视巡视、警示名单、法律责任等。 《泰山风景名胜区保护管理条例》（2000年12月1日施行，地方性法规）第五条规定了省建设部门主管——泰安、济南两市政府负责的管理体制。从第六条至第四十二条，对泰山的保护、规划建设、管理、法律责任做出明确规定。 《山东省风景名胜区管理条例》（2002年2月1日施行，2004年5月27日修正，地方性法规）第五条、第六条规定了省建设部门主管——市县建设部门主管——风景名胜区管理机构统管的管理体制。从第七条至第五十条对风景名胜区的设立、保护、规划、建设、其他、法律责任做出明确规定。 三是地方政府三定方案的设置。泰安市政府在地方部门设置三定方案中对泰山管理机构的规定，将泰山管委作为市政府派出单位，行使泰山景区范围内准一级政府的职权。 从目前运行看，泰山的