公私合作制PPPs-中政府角色分析.docVIP

公私合作制（PPPs）中的政府角色分析 ? ? 廖雨果 ? ? ? （上海交通大学国际与公共事务学院，上海200240） ? ? ? 【摘要】公私合作制作为政府与私人部门之间建立的一种长期伙伴关系，被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业。在这样的大背景下，只有事先明确政府（公共部门）的职能和责任定位，超越将公私合作制仅仅作为融资模式定位和类型学分析，才能有效地发挥这一政策工具在我国的作用。 ? 【关键词】公私合作制；政府；私人部门；PPPs ? 【作者简介】廖雨果(1982-)男，上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生。 ? ? ? 最近几年，公私合作制（又译公私合伙制，公私合作伙伴关系，即Public-Private Partnerships ，简称PPPs）被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业的建设和运作。据世界银行统计，在1984年至2002年期间，世界各国82%的供水项目和92%的道路交通项目采用了不同的PPPs模式，另有9%的能源项目和3%的通讯项目是采用PPPs进行投资的。①国内对PPPs虽已有注意和介绍，但大多数仍停留在静态概念上的引进和类型学意义上的分析（即研究公私合作的模式），且仅仅把PPPs看作是融资方式的创新，以缓解公共投资不足与民众不断提高的对公用事业的需求之间的矛盾，加之实际操作经验的缺乏，使得总体上对PPPs的认识还很不全面。本文力图从分析公私合作过程中，政府（公共部门）应扮演的角色、承担的责任入手，探讨PPPs这一发端于国外，仍处于演进过程中的概念模式，如何能成功“汉化”以最大限度地发挥这一政策工具的效用。 ? 一、超越融资模式的定位 ? 公私合作制的提出与英国工党1997年执政后推行的“第三条道路”密切相关。所谓“第三”，可理解为在撒切尔主义（新自由主义）和“旧工党”（即古典社会民主主义）之外寻求建立“新工党”的尝试。“新自由主义观点的一个首要特征是对‘大政府’的敌视”，而且“这种怀疑论的基础是关于市场优越性的经济学论证”②，因此撒切尔政府时期大力推行了以民营化为标志的新公共管理运动，主张将传统上由政府（公共部门）承担的公用事业交由私人部门承担；20世纪80年代至90年代初，处于在野党位置的工党一直强烈反对保守党政府赋予私人部门的优先性，并反对其对公共部门进行改革的政策动议，正如吉登斯所指出的那样，“旧工党”的理念仍坚持“国家普遍而深入地介入社会生活和经济生活。”③然而在1997年工党上台执政后，布莱尔政府改变了“旧工党”对私人部门的态度，正式提出把“公私合作制”作为“新工党”的一条指导性原则，强调政府主要的经济职能之一是要搭建一个能使私人部门获得利润和创造就业机会的框架，同时不再把私人部门看作是唯一的提高社会福利的途径，主张政府与私人部门合作，汲取各自的优势和长处，共同提供公共服务，这即是公私合作制的由来④。 ? 从更早时期的“国有化”到“民营化”，再到“公私合作制”，实际上折射出的是不同时期政府职能定位的演变思路。公私合作制与政府直接经营公共事业时的政府角色自然是完全不同；公私合作制和民营化虽然均有吸纳私人部门的参与，但两者之间仍有着本质性的区别。 ? 民营化的一个重要特征是在项目开始之前，政府处于主动的决断者地位，即由政府事前单方面地界定问题所在，判定解决方案，进而选择私人部门来实现政策目标。以民营化最常见的形式——合同外包和政府撤资为例，前者是通过（政府）考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、准备招标、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标等几个关键性环节⑤，将公共事业的具体服务交由私人部门来承担，公共部门只保留对该项服务最终的结果控制，如监测、评估合同的履行；后者更是以政府的自我判断为基础，通过出售、无偿赠予等方式使资产完全民营化。而一旦实行完全市场主导之后，政府职能的事实淡出往往很容易导致政府的责任缺失。 ? 这首先是因为，民营化政策过度高估了私人部门投资、管理公用事业的热情和能力。相对于投资大、利润风险高的公用事业，私人部门对那些短期、高回报的市场显然有着更为浓厚的兴趣。特别对发展中国家而言，由于自身和资本市场的不发达，私人部门很难筹集到大规模的资金投资公用事业，上述情况更容易发生。《南方周末》2005年8月11日对中国民营资本较为充裕的浙江省民营资本投资公路热情退潮的报道⑥就典型地反映出，由于预期收益不稳定以及融资环境（银行借贷政策）的变化，使得浙江民营资本投资公路的热情骤减，导致境内数个普通公路和高速公路项目最终只得仍由政府接手。因此从供给能力上来讲，全球范围内的实践业已证明，私人部门对公用事业（基础设施）的投资能力远远低于民营化政策最初的预期。其次，作为民营化最常用的形式，合同外包本身需要公共部门非常明确应由私人部门来承担的公共事业服务内容以及最