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政府与非营利组织探究 政府与非营利组织现状 （一）我国非营利组织的发展情况 为应对政府失灵和市场失灵，20 世纪80 年代以来，非营利组织作为一种独立于政府和市场的第三种力量在世界范围内逐渐兴起。非营利组织的出现，为社会提供了市场与政府所无法提供的公共物品，满足了人们多样化的需求，是社会发展的必然产物。在我国，改革开放前，并不存在真正意义上的非营利组织；改革开放后，随着我国的经济体制逐渐由计划经济向市场经济转变，政府职能也随之进行转换，政府包揽一切社会公共事务的局面开始被迅速打破，非营利组织在我国获得了空前的发展空间。改革开放后的30 年中，我国的非营利织不断发展，不但在数量上得到了巨大增长，活动领域上得到广泛扩大，组织形态也由单一的社会团体发展成为社团、民办非企业单位和基金会三种。根据《中国民政统计年鉴》以及《民政事业发展统计报告》，截至2008 年底，我国共有非营利组织413 906 个，包括社会团体229 920 个，民办非企业182 389 个和基金会1 597个，活动领域涉及科技、教育、文化、体育、卫生、环保、公益等社会生活的各个领域，此外，还有大量未在民政部门登记的草根民间组织。与1988 年相比，我国非营利组织的数量增长了90多倍。 （二）我国非营利组织所面临的问题与挑战 我国的非营利组织以其不可替代的地位和作用蓬勃地发展着，但是与此同时，我们也应该明确认识到，现阶段，我国非营利组织的发展还面临着一系列的问题与挑战： 1“. 官办化”、“行政化”、“政府化”现象明显。在我国，大多数非营利组织都是从国家或政府处获得公共权力，因此，长期以来，我国的非营利组织都被置于政府直接或间接控制之下，从属于政府的意志和安排，在许多社会事务的处理上都没有发言权，行政化倾向严重。由于计划经济体制的影响，非营利组织的“官办化”、“行政化”、“政府化”色彩不可能在短期内消除。政府在处理与非营利组织的关系时仍然固守计划体制时的思维方式，认为非营利组织从属于政府。大量非营利组织的领导人事实上仍由政府委派，人员编制由政府核定，部分人员流动由政府管理，资金的来源也出自政府财政，俨然成了政府下属的一个部门。目前，约有三分之二的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准，这就使非营利组织丧失了对本组织人事的任免权，也就在一定程度上导致了效率低下等问题。 2.资金来源单一且不稳定，经费严重缺乏。非营利组织即没有政府的强制性和课税权，也不能通过经营活动获得丰厚利润，只能依靠社会捐助和政府拨款来开展活动，资金来源非常单一。因此，非营利组织筹资在很大程度上取决于社会经济发展水平和公民的志愿性，只有经济发展到一定水平，公民才愿意捐资给非营利组织。此外，由于人们对非营利组织的资金管理和使用上的信任度一般较低，也严重影响着非营利组织资金的筹集。现阶段如果完全依靠非营利组织独立谋求发展，必然使其发展过程延长，甚至出现反复。 3.缺乏科学管理，公信程度偏低。目前，我国大多数的非营利组织内部管理状况欠佳，缺乏科学的管理，组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，再加上自律能力差，一些非营利组织出现直接经商办企业、偷税漏税、私分钱财等行为，甚至出现侵吞善款的现象，这都导致了我国非营利组织的公信力不够高，严重阻碍其发展。 （三）我国非营利组织与政府之间合作关系现状———不对等的合作关系 美国学者萨拉蒙在对非营利组织进行深入研究的基础上，指出非营利组织与政府之间并不是对立的关系，相反，非营利组织存在着的功能性缺陷，使两者之间可以形成一种互相补充 的关系。在我国，由于长期计划经济模式下强国家的主导趋势，非营利组织与政府之间存在着一种不对等的合作关系，它们更多扮演着政府助理或政府延伸机构的角色。 非营利组织是独立于政府的第三部门，但是在我国，设立非营利组织主要是为了帮助政府实现治理，因此很大一部分非营利组织都由政府创造，由政府领导并为政府服务，这就使得非营利组织处于政府的直接控制之下，成为政府的附庸，并不具备完整意义上的独立性和自治性，且其活动决不可违背政府意志、损害政府利益，否则政府可以直接对其进行取缔。我国政府对非营利组织实行注册登记管理和业务管理的双重管理体制。一方面，民政部门负责社团的等级工作；另一方面，业务主管单位，即政府部门负责对社团日常活动的指导监督。“双重管理体制”造就了我国非营利组织独特的“官民二重性”———非官非民、亦官亦民，这就导致我国的非营利组织在组织结构、财政状况、人员构成、职能作用等各个方面均依附于政府，成为政府的延伸。 由此可见，现阶段我国的非营利组织多数是政府行政管理和政治社会化的代理组织，是政府转移职能的承担者，二者的关系有很大成分是定位在“隶属”而不是“互动合作”的关