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城镇民生法制构建的问题 本文作者：彭娟 江启疆 工作单位：广州大学 （一）完善《广东省工资支付条例》，弥合立法与现实的矛盾2005年制定的《广东省工资支付条例》（简称《支付条例》），作为调整广东省企业、社会团体与机关事业单位等工资支付方面的主干性立法，之所以难以对企业工资支付问题进行全面有效调整，这与其对基本民生相关方面保障的不完备有关。第一，《支付条例》第四条应增加一款，规定“机关事业单位工作人员的工资支付应从其实际工资标准，但其聘用的合同工工资不能低于政府发布的最低工资标准。”因为该《条例》原规定未能考虑企业与国家机关、事业机关的工资体系不同，其含混表述则意味着该条规定的效力全面延及机关事业单位。事实上，机关事业单位工作人员工资只能从其独立工资体系标准，最低工资标准主要针对企业而言，仅能延及机关事业单位聘任的合同工。第二，《支付条例》第三条规定了省政府与地级以上市政府有权依社会发展情况确定并发布最低工资标准值得商榷。因为最低工资标准涉及社会工资分配所占GDP总量的最低比例，这隶属国家《工资法》和《广东省工资条例》的调整范围，而非《支付条例》应规范的事项。这种规定混淆了不同立法调整范围的界限，破坏了立法内在和谐的机理。第三，《支付条例》规定了企业工资标准以双方合同约定，且不能低于政府公布的最低工资线。但缺少了赋予工人参与厘定工资标准的权利规定，事实上形成企业单方厘定工资标准并以合同形式强加企业员工的不平等局面。理论上，“工人工资须经劳资双方平等协商或集体协商”的总体原则，应由《工资法》和《广东省工资条例》规定，不属于《支付条例》规定范围。《支付条例》虽以多条规定了企业不得欠薪以及对欠薪的处置办法，但由于可操作性差，难以完全应对社会纷繁复杂的实际，以及应对企业拖欠薪酬与规避处置的各种伎俩，导致了该条例实施困难，以致欠薪事件依然频发。对此，修改与完善的重点就落脚于：一是依据修正后的刑法具体规定，在《支付条例》中明确恶意逃匿欠薪应负的刑事责任，并同时加大对欠薪企业的行政与经济处罚力度，迫使企业不敢恶意欠薪和企业老板不敢恶意欠薪逃匿。二是尽快出台《广东省欠薪保障规定》和修改完善《广东省劳动保障监察条例》等配套制度，建立起防止欠薪与及时处置的一体化机制。（二）出台《广东省欠薪保障规定》，防控欠薪事件的发生《广东省欠薪保障规定》作为《支付条例》的特别法，在于有效保障《支付条例》的顺利实施，以及有效防止和及时处置企业欠薪事件。广东省政府已于2009年10月公开发布《规定》征求意见稿，但时至今日依然未正式出台正式法规。《规定》征求意见稿也存在着一些不足，有必要在正式立法时予以考虑。第一，对特定行业，应规定缴纳特殊欠薪保障费制度。《规定》征求意见稿第9条第1款只规定了用人单位缴纳欠薪保障费的一般性制度。对于建筑这种特定行业，有资质的企业缴纳欠薪保障费不存在问题，但该行业中存在着大量无资质的临时工程队，而绝大多数欠薪事件皆发生在这些工程队中。由于这些工程队承接工程和用工的不稳定性，工程层层转包与产生欠薪的复杂性，使上述一般性制度很难有效规束这些工程队缴纳欠薪保障费，因此对建筑行业有必要规定一种特殊欠薪保障费的制度，即规定“有资质建筑企业在缴纳特定欠薪保障费之外，有资质的工程总承包企业或分包企业，应根据工程造价缴纳一定比例的特殊欠薪保障费，作为承接其分包工程的无资质工程队发生欠薪时预先垫支的资金；若该工程最终结算不存在欠薪时，再予以返还。”第二，整合工资支付与清偿欠薪的合力机制，确保工人劳动报酬权实现。企业欠薪问题已演变为一种全国性的严重社会事件。根据广东情况，在健全各种必要配套制度前提下，应以修改后正式出台的《广东省工资支付条例》、《广东省欠薪保障规定》、《广东省劳动保障监察条例》为龙头，对工资支付的相关制度进行整合，建立起清偿企业欠薪的一体化机制。我们以为，可以考虑如下问题：一是对特定行业规定缴纳特殊保障费或特别担保制度。二是创新对企业薪酬发放的监管制度，譬如，政府主管单位建立企业网络工资支付申报、工会工资已支付证明、企业员工欠薪投诉与政府主管机构经常性监察相结合的制度等，以便及时敦促企业按时支付工资，及时对企业欠薪进行强制性清偿。三是建立一体化的欠薪事件处置机制，即建立企业工会牵头追讨、政府先行垫付并敦促企业及时清偿，司法快速强制清偿的一体化欠薪处置体系。四是在《支付条例》第53条中，将“疏于监督或懈怠管理”设定为法律责任的一个要件，以强化行政机关与具体人员的监督与执法责任意识。（三）制定《广东省工资条例》，促进社会分配的相对公平《工资法》是规范工资方面的基础性法律，在极为复杂的工资法律体系中，对涉及工资立法的初次社会分配原则，社会整体工资厘定的标准，对机关企事业单位不同工资体系的规定，工资支付总体原则，欠薪防止与清偿机制，企业最低工资衡定