政府软实力提升与治道变革精选.doc

政府软实力提升与治道变革 《 人民论坛 》（2013年第17期） ????中国人民大学公共管理学院教授、博导　毛寿龙 ????政府不仅要提升硬实力，还要提升软实力，提升软实力就要提高政治权力的制度化，提升财政的公共性水平，提升社会管理的社会资本，增加政策过程的开放和参与度。这些做法实际上就是治道变革的进程，即：转变政府职能，实现有限政府；打造阳光型政府；不依靠等级制。 ????提升政府软实力意义重大 ????自约瑟夫·奈提出软实力之后，在学术界掀起了软实力研究的浪潮。这不仅表现在国际政治领域，而且还表现在企业管理学和公共管理学领域。企业管理学者强调企业的软实力建设，公共管理学者则很重视政府软实力的建设。政府的硬实力可以说是由政府所拥有的资源构成的，比如政府所拥有的财政能力、政府所拥有的组织能力、人力资源能力，也包括政府管理社会和经济所能动用的宏观调控能力、市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力。一个强大的政府显然拥有多方面的硬实力，没有这些硬实力，政府就会成为一个软弱的政府，一旦出现宏观经济稳定、市场问题、社会危机，就不可能有实力去解决，其提供公共服务满足其公民需要的能力也就不足，公民的健康、教育和保障水平就会大大下降。然而，仅有硬实力是远远不够的，政府在拥有硬实力的同时必须注重自身软实力的提升。 ????在政治学里，合法性的英文是legitimacy。什么是合法性？每个学者有不同的定义，但其核心的意思是被统治者对统治者的支持和认可。①在政治学里，统治者掌握着政治权力，尤其是掌握着强制力，而这个强制力一般都是由政府来掌握的。一个政府的政治权力，意味着一个政府的硬实力。政治权力意味着强制力，充分的政治强制力意味着一个国家的政府有强大的强制力，从而可以充分提供秩序、控制暴力冲突。政府缺乏政治硬实力的国家一般都是失败国家，在这样的国家比如索马里，往往是军阀混战，民不聊生。政府掌握充分硬实力的国家，表明国家能够有效地控制任何反对秩序和稳定的力量，从而有良好的政治秩序。在这样的国家里，政治上是和平稳定的，国家的立法、行政和司法权力能够有效运作。②这表明政府的政治硬实力是非常重要的，不过仅仅有硬实力是不够的，任何政府在建设硬实力的同时，都会设法提升合法性，也就是政治的软实力，否则容易产生合法性危机，或者治理危机。在这个方面，提升软实力的方法是，在政治上尽可能制度化，国家有很强的提供可靠政治制度的能力，制定一个有效运作的宪法，任何政治力量都在宪法的范围内活动；制定立法法、行政组织法、各种诉讼法，让立法、行政和司法权力有法可依。在中国就是加强和完善人民代表制度、政治协商制度、行政法治和行政诉讼等制度。政治的制度化和法律化，可以让任何可能的政治冲突控制在制度和法律的框架之内，不仅让政治权力有效运作，而且还可以把权力放在笼子里，有效预防权力的腐败。在政治上不仅仅依靠强制力，更重要的是进行制度化的建设，这是现代政府迅速提升政府软实力，从而提高政治合法性水平的重要途径。 ????从经济角度来说，政府的硬实力主要表现在政府能够获得多少财政能力上。一般来说，一个实力比较弱的国家，财政汲取能力比较弱，一个实力比较强的国家，就有很高的财政汲取能力。发展中国家，尤其是缺乏经济硬实力的国家，往往缺乏财政汲取能力，而发达国家一般财政汲取能力都很强。发达国家财政能力强，一般都不表现在国家拥有多少资源，直接掌握多少经济份额，而是表现在它们的财政量有多大，与公共服务有多大的关系。 ????通过把财政建设成公共财政制度，也就是把财政直接与公共服务相关，发达国家征税成本就比较低，因为这时候公共财政是公共服务的价格，老百姓出钱给公共财政，是为了获得相应的公共服务。在公共财政是公共服务的价格的国家，政府不必依赖不太可靠的间接税，如关税和营业税等流转税，而可以依赖征收直接税，比如个人所得税、消费税和物业税等。对公民直接征税，一般来说容易引起公民反感。对公民间接征税，公民不反感，但容易抑制投资。依赖直接税，而不是间接税，并使纳税与公共服务直接相关，可以充分鼓励投资，充分激发公民个人的纳税积极性，减少征收直接税的阻力。所以，在经济学角度，政府要提升硬实力，更要提升软实力，而其软实力主要体现在公民个人对于纳税的充分支持上。其提升的途径是，让财政从吃饭财政、特权财政、部门财政，转向公共服务的财政。 ????公共服务的财政，首先要控制政府的行政支出比例，尤其是控制公民最痛恨的“三公”支出。其次是让公共财政总是和公共服务是直接相关的。比如消费税和物业税，基本都留给地方，是地方税，并且总是和当地的公共服务支出相关，地方政府公共服务好，公民个人收入提高消费增加，当地的物业价格水平也上涨，地方税收也得到提高。再次是让公共财政公开透明，而且由老百姓自己来决定公共财政的支出结构。这样，公共财政的汲取