公共管理的理论基础教学讲义汇总.doc

第二章 公共管理的理论基础 公共管理这样一门新兴学科能够迅速发展并显示出蓬勃的生命力，其重要原因之一就是它的理论建构兼收并蓄， 积极从经济学、管理学、政治与行政学等学科吸收理论思想养分。经济学的公共选择理论、委托——代理理论、交易成本理论，管理学的目标管理理论、绩效管理理论、全面质量管理理论和政治与行政学的新公共服务理论、多中心治理与善治理论、协商民主理论等相关理论构成了公共管理的理论基础。 一、经济学理论 作为一门比较“精确”的社会科学，经济学为公共管理提供了理论上的支持。经济学的两个基本假设——个人理性假设以及以其为基础构建的可以对人们的总体行为进行预测的、高度抽象的模型。同时，在公共管理领域中，经济学的理性经济人假设使新公共管理的侧重点放在了激励上，不同于传统公共行政模式下对规制的强调。 （一）公共选择理论 公共选择既是经济学中的一个研究领域，同时也可被视为公共管理学中的一个流派。作为一个相对独立的研究领域，公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。作为公共管理学中的一个思潮或学派，公共选择的特点在于运用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域中公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”，其核心在于所谓的“市场价值的重新发现和利用”。 在这一研究领域中，其主要代表人物诺贝尔经济学奖得主美国著名经济学家布坎南（James M. Buchanan）的“政府失败说”，可以算得上是对于当代政府管理的理论与实践最具重要影响的研究成果之一。 1．公共选择理论主张的研究方法公共选择理论是新公共管理中的一个代表性的理论，与传统行政科学在视角和内容上的差异主要体现在方法论选择上的不同，传统行政科学采用政治学的方法，而公共选择理论主张采用经济学方法。按照公共选择理论的主要代表人物布坎南的说法，这种研究方法体现在三个方面，即个人主义的方法论、经济人假说和经济学的交易论： 第一，个人主义的方法论。传统行政学始终把组织及其由职位构成的整体作为研究考察的对象，把他们看作是不可分割的有机整体，并以此为基础来研究其政治过程。认为国家利益、社会公共利益是完全独立于个人利益的，国家和政府是代表整个社会利益的唯一决策单位。与此相反，公共选择的个人主义方法论则认为，人类的所有行为，不论是政治行为还是经济行为，都应从个人角度去寻找原因。个体是群体的基本细胞，是决策的基本单位，个体行为的集合构成集体行为。第二，经济人假说。传统行政学研究的前提是把政府及其官员从整体上看作一心为公、不为私利的利他主义者，所有其他研究都是在此基础上进行延伸。而公共选择理论把人看作是有理性的利己主义者，不论他处于什么位置，人的本性都是一样的，其基本动机都是谋求个人利益的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。公共选择理论以这一假说来说明政府及其官员的行为动机，指出政府及其官员所追求的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。 第三，经济学的交易论。传统行政学研究的是政治家及官员对公共政策的选择活动，是一种非盈利的公务活动，其任务是保证公共政策的效率和公平，从这一意义上看，它是一个选择过程。而公共选择理论从经济领域里人与人之间的交换关系出发，认为政治领域和经济领域一样，其活动是党派和国家各要素之间以及组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。 2．政府的失败及其根源 “政府的失败”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系是公共选择理论的最高目标。公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面分析，其中心命题和全部理论意义可以归结为一点，即“政府的失败”。所谓“政府的失败”，是指政府的活动并不总是像应该的那样“有效”活像理论上所说的能够那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足并使各经济人所做决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱而不是改善社会福利。于是就提出了一个问题：为什么有些公共行动对社会的作用是“负效应”而不是“正效应”？产生这类问题的原因是什么？哪些是有缺陷的部门？我们应该怎样在制度的确定上弥补这些缺陷？为了对这些问题作出回答，布坎南对政府失败的主要表现形式——政府政策与政府工作机构低效率及其根源——进行了深入分析，并就如何补救这种“失败”提出了具体政策建议。布坎南认为，政府决策的低效率是指所执行的政策不是最佳政策，这种政策不能确保资源的最佳配制。一般来说，美国政府的政策在理论上可分为三类：一类是由政府有关部门拟定方案，最后由选民投票确定的政策，如对国家前途影响较大的对外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层，如联邦政府或地方州政府拟