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体制创新农村扶贫关键 　　当前扶贫工作的首要任务是增加贫困地区的农民收入。制约贫困地区农民增收的原因是多方面的，不仅包括自然条件差、产业层次不高、农民文化素质低等因素，还涉及宏观经济、财政体制等深层次的原因。在进一步加大农业补贴空间受限的情况下，只有不断创新扶贫开发体制，才能完成贫困地区农民收入增长快于全国平均水平这一艰巨的任务。 　　 　　在经济高速发展的带动下，在大扶贫（各项支农惠农政策）、小扶贫（扶贫部门）工作的共同努力下，我国的扶贫开发取得了辉煌的成就。过去10年，中国国家扶贫标准以下贫困人口从9422万减少到2688万，减少6734万人，下降71.5%，平均每年减少673.4万人。随着国家整体形势发生变化，中国当前的农村扶贫开发面临着新的形势和任务。2011年4月26日，中共中央政治局会议指出，我国扶贫开发要把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。这表明，当前扶贫工作的首要任务是增加贫困地区的农民收入，缩小发展差距。 　　贫困地区农民收入的现状 　　第一，“吃不饱、穿不暖”的绝对贫困现象比较少见，贫困地区农民普遍反映的问题是“没钱花”。2005年，笔者曾对西部地区某贫困县400多个农户的粮食安全情况进行调查发现，大约有2.11%的农户存在粮食不够吃的情况。2010年，我们对中西部地区9个省19个县152个贫困村庄2276个农户的调查结果也表明，“吃不饱”的农户占被调查农户的比例已经不足1%。 　　第二，贫困地区农民收入增长比较快，但收入差距继续扩大。“十一五”期间，扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均增长10.28%，比全国平均水平高出0.95%，扭转了“十五”期间重点县农民人均纯收入增长低于全国平均水平的状况。但是，由于贫困地区农民人均纯收入起点比较低，其与非贫困地区农民人均纯收入的绝对差距仍在继续扩大；而在贫困地区内部，农民之间的收入差距也在继续扩大。 　　第三，与其他农村群体相比，转移性收入成为农村贫困人群的重要收入来源之一。国家统计局对全国6.8万个农村住户的抽样调查显示，2010年农村居民人均纯收入5919元，其中家庭经营性收入占47.9%，工资性收入占41.7%，转移性收入占7.7%。我们的抽样调查表明，贫困人口（人均纯收入低于1196元）的人均纯收入中，家庭经营性收入（主要为种植业和养殖业纯收入）占收入来源的41%，转移性收入占28%。与其他农村居民相比较，转移性收入在农村贫困人口收入来源中所占的比重更高。这与国家近年来不断加大对农村贫困人群扶持力度是密不可分的。 　　第四，特殊困难地区农民和特殊群体的增收问题是解决贫困地区农民增收问题的难点。从贫困人口分布看，存在向特定地区集中的趋势。当前，贫困人口主要集中在民族地区、边境地区、革命老区和山区等集中连片特殊困难地区。此外，贫困地区的残疾人家庭和“因病致贫”的农户增收也比较困难。2010年，笔者对河南一个农户进行调查时了解到，当农户中的男主人得了脑溢血之后，家庭就从原来的中等户变为贫困户，上初中的女儿也因此辍学。因医疗负担导致的负债以及劳动能力的丧失，使这样的家庭很难在短期内摆脱贫困，这样的情况具有一定的典型性。 　　贫困地区农民增收的制约因素 　　第一，城市化、工业化和农业现代化不同步，导致贫困地区农民增收难。首先，长期以来，农业一直承担支持工业发展的责任，导致农业发展滞后。与发达地区农业相比，贫困地区农业本身就落后，再加上农业内部资源向工业领域的输出，显得更加脆弱，导致农民难以通过发展现代农业以增加收入。其次，城市化滞后于工业化，在一定程度上阻碍了贫困地区农村剩余劳动力的转移。 　　第二，财政体制不合理，导致贫困地区农村基础设施和公共服务发展相对落后，直接制约贫困地区农民收入的增加。建国以来很长一段时间内，国家采取的是偏向城市的财政体制，造成了城乡不能享受均等化的公共服务。贫困地区农村基础设施和公共服务发展水平远远落后于城市。 　　第三，自然条件差，自然灾害频繁。当前，我国集中连片特殊困难地区都为自然环境脆弱区。以黄土高原贫困区为例，该地区沟壑纵横、地形破碎、黄土质地疏松、降水集中、水土流失严重，是我国生态环境最为脆弱的地区之一，其大部分区域处于干旱半干旱地区，降雨稀少、气候干燥，水分成为该区农业发展的主要限制因素。 　　第四，缺乏支柱产业。目前，大部分贫困地区的经济以农户分散经营的种植业和小规模的养殖业为主，专业化和机械化程度普遍较低。不合理的产业结构和低下的产业发展水平，导致贫困地区市场经济效益低、竞争力弱，严重阻碍了当地经济的发展和农民收入的提高。即使一少部分贫困村庄具备了一定的产业发展基础，但都存在组织化、产业化、规模化程度低的问题。 　　第五、缺乏新型农民。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民是实