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公共收入体系改革回顾与评析 　　摘要　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，财政体制实现了从放权让利到公共财政的转型，公共收入因之产生了一系列变革。公共收入体系改革有力支持了市场经济体制的完善，为不同时期政府宏观调控提供了财力保证。下一步的公共收入改革应强调政府性收入预算管理的完整性和统一性。 　　关键词　公共收入体系；规范化；预算管理 　　中图分类号　F810.5　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2008)06－0060－04 　　 　　十一届三中全会以来。我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。经过30年的探索，我国已经初步建立社会主义市场经济体制。与之相关的制度建设和环境建设也在不断完善。作为经济体制的一个重要组成部分，我国的财政体制发生了深刻的变革，进而影响到公共收入体系的变革。回顾历史，我国的改革不是一蹴而就的。从国家完全控制资源生产和分配的计划经济体制，转向以市场配置资源为基础，确立个人和企业市场主体地位的市场经济体制，是一个不断调整和艰难探索的过程。在机制和制度的创新中，财政改革首当其冲，成为经济体制改革突破口。而公共收入体系的变化调整又是财政体制改革的重中之重。对公共收入体系改革的历史回顾，有助于我们对经济转轨时期的财政体制改革和收入体系变化有一个全面、深刻的认识，结合转轨时期政府职能转变的要求，为下一步的公共收入体系改革明晰目标。 　　 　　一、改革开放以来我国公共收入体系改革回顾 　　 　　公共收入是政府等公共部门以公共权力为基础，为满足社会共同需要，运用各种手段而筹集的收入。公共收入包括税收收入和非税收入，税收收入是公共收入的主体。公共收入的提出是在经济体制转轨的背景下，与建立适应市场经济发展要求的公共财政模式相适应的。 　　改革开放以前的30年，我国财政与高度集中的计划经济体制相适应。典型的“统收统支”财政体制演变到1960年之后相对分级的“总额分成、一年一定”体制，可支配财力仍主要集中在中央：支出基本上是按照行政隶属关系划分，即属于哪一级的企业、事业和行政单??，由哪一级负责。地方政府的重大基本建设投资和灾荒救济等项目支出，由中央专项拨款，实行集中管理。在这种体制下，地方政府财政缺乏自主权，财政能力水平非常低。地方政府普遍缺乏积极性，阻碍了地区经济的发展和居民福利水平的改善，致使我们不得不以“放权让利”形式来启动改革。 　　1978年以来，我国的公共收入体系随着经济体制改革和财政体制改革的深化逐步向着适应市场经济的方向变化。迄今为止，中国财政体制改革可以划分为三个阶段：一是十一届三中全会以后建立财政放权让利、“分灶吃饭”的包干体制；二是20世纪90年代中期构建中央与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制的分级财政体制框架：三是1998年以后实施的以建立公共财政框架为取向的改革。 　　 　　(一)放权让利阶段我国公共收入体系特征及其变化 　　放权让利式的改革首先是从财政领域突破的。体现为政府和企业收入的调整以及政府部门之间利益的调整。这主要表现为两个方面，即横向的向政府各职能部门放权，以及纵向的向地方政府放权和向企业让利。现在看来，向政府各个部门“放权”虽然在当时起到了积极的作用，但也存在很大弊端。向部门的放权直接导致了政府财权的分散，预算外资金无序膨胀以及管理混乱等问题。时至今日，很多财政性资金仍没有进入预算内管理，阻碍了公共财政体制下统一预算的建立。从1980年开始，我国对财政管理体制进行了多次改革，诸如从“分灶吃饭”体制到多种形式的财政包干体制，但就公共收入而言，其实质还是“分灶吃饭”。 　　“放权让利”改革通过扩大企业财务自主权，建立、健全税收体系来逐步规范政府收入渠道，以便逐步培育市场和完善市场。但是，在我国市场不断发育和壮大的同时，过度放权让利致使财政收入的“两个比重”逐步走低，削弱了财政(尤其是中央财政)的调控能力。并且，存在于各部门和地方政府的预算外资金严重肢解了财政职能作用，同时“行政性分权”之下企业并不能够得到公平竞争环境而真正搞活，这些问题直接引出了1994年“分税制”财政体制改革的必要性。 　　 　　(二)20世纪90年代中期分税制改革阶段的公共收入体系特征及其变化 　　1992年党的十四大明确了社会主义市场经济改革目标，公共收入的改革进入制度创新阶段。1993年和1994年，我国先后进行了企业财务会计制度和税收制度的重大改革。这为进一步规范国家和企业、各级政府之间的关系奠定了基础。 　　1994年的分税制改革是遵循市场经济要求从“行政性分权”转为“经济性分权”的过程。这次改革的关键内容是构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系。为适应市场经济客观要求，实现财政