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城市规划中政府行为 　　[摘要]本文从经济学角度分析了政府在城市规划中的作用及政府规划权滥用现象的本质，提出了有效解决城市规划中政府与市场作用的可行路径: 强化土地利用规划对城市土地利用的控制作用，建立和完善城市规划编制的公共参与机制，增强城市规划师的责任感。 　　[关键词]城市规划 政府 市场 　　[中图分类号] F292 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）06-0021-03 　　[作者简介]刘宪法(1955-)，河北邢台人，综合开发研究院(中国?深圳)主任研究员，研究方向：经济学；刘斐(1976-)，河南南阳人， 综合开发研究院(中国?深圳)研究人员，博士，研究方向：国际金融。 　　 　　一、城市规划要发挥政府的作用 　　 　　按照我国的城市规划管理制度，国家和省一级要编制城镇体系规划，市和县一级要编制城市规划。市、县编制的城市规划，又分为城市总体规划和控制性详细规划。直辖市、省会城市以及人口超过100万的一般城市，其城市总体规划要报国务院审批，除此之外的城市总体规划由当地人民政府批准，并经过当地人大审查通过。 　　由此可见，在我国，对城市建设的管理实行的是严格的计划管制。这种情况，不仅在我国如此，在发达市场经济国家中，政府也拥有对城市建设的规划权，只是做法和管制程度有所不同。 　　为什么政府在城市建设中要实施某种程度的计划管制？从经济学上讲，就是为了克服城市建设中不可避免出现的外部性现象。这种外部性也称为比邻效应。比邻效应在城市建设中可以说比比皆是。地铁通道在我家门口，或者在我家附近建了一所学校，我就可以不付任何费用，获得生活的便利。这是正比邻效应的例子。如果在我家附近建造了一座垃圾处理场，我将不得不忍受恶臭的环境，并且得不到相应的补偿。这是负比邻效应的例子。城市建设中存在着大量的比邻效应现象，又不能内化为市场价格，出现了市场失灵，所以就需要政府这只看得见的手来干预。这就是政府在城市规划中的基本作用。对此，就连当代古典自由主义的代表人物哈耶克，也承认政府在城镇规划中的作用是不可或缺的。 　　 　　二、政府可能对城市规划权的滥用 　　 ???　如果政府在城市规划中将自己的权利无限度扩大，扮演无所不能的角色，势必会呈现出这样几个特征：一是等级性。如行政中心处于城市空间中的最高等级，次级为商业中心，再次级是高档居住社区，工业区和一般居民区处于最末一级。二是严格功能分区。如行政办公区、文化娱乐区、商业区、商务区、工业区、居住区等等。这种严格的功能分区也是与政府部门内权力分配结构相对应的。三是大尺度。在一些地方政府的视角中，往往“大就是好”，热衷于宽马路、大广场、大街区、摩天大楼的城市地标，等等。这些都是政府权力在城市空间上的一种表现。 　　在城市规划管理方面，目前一些地方政府的行为扭曲现象也比较突出，主要表现为两个方面：第一，易变性。政府官员是有一定任期的，而每一届政府官员都要在城市规划中体现其执政抱负，就有可能造成不到法定的规划编制年，就搞城市规划修编，或者搞城市分区规划；第二，牟利性。为了突破土地利用规划对城市建设和发展经济用地的限制，一些地方政府往往以先入为主的方式，先编制城市规划，取得相应的法律地位后再争取上级政府调整土地利用规划。通过这种方式，就可以突破用地限制，获得城市发展空间。这样一来，城市规划也就成为地方政府获取土地收益的一种手段。另外，通过编制城市规划，地方政府也可以间接地争取上级政府对当地大型基础设施项目的支持，例如地铁、高速公路、城际快线等。再有，通过编制城市规划，对外招商引资也是目前许多地方政府的普遍做法。地方政府往往可以拿出漂亮的城市规划图或模型，向招商客户解释：虽然目前城市环境还较差，但未来我们将建设一座四通八达的、国际一流的现代化城市。有的地方政府提出“规划出效益”，这种说法不无理由。 　　 　　 三、建设紧凑型城市的经济学解释 　　 　　城市应该是人为设计出来的？还是自发成长出来的？或者说，上述两种城市发展模式，哪一种更有利于生活在城市中的人们的福祉？对此问题，西方规划界一直存在着激烈的争论，这种争论也引起了社会学家的广泛重视（斯科特，1998）。认为城市应该是人为设计出来的代表人物是瑞士人库布西耶，印度的昌迪加尔就是其代表作，巴西的巴西利亚、澳洲的堪培拉也是这一派的规划成果。这些规划无不体现出等级性、功能分区和大尺度的城市空间特点。认为城市应该是自发地成长起来的代表人物是美国人雅格布斯，他提出的城市发展空间图式是：小尺度的街区、多功能混合、建筑风格和形态多样性、步行交通优先。按照当下的语言，就是“低碳的、紧凑型城市”。 　　从经济学的观点看，城市是人们相互合作，从事各种交易活动的场所（Webster，2003）。城市存在的经济