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英国应急管理的特征与启示 HYPERLINK /news/index.htm \t _blank 新闻中心-中国网 　　时间： 2010-04-12　　责任编辑: 李东英国自然条件优越，少有巨灾，但也是一个洪灾不断、恐怖威胁形势严峻、生产安全与技术灾难隐患始终存在，应急管理任务繁重的国家。2004年之前，英国政府面对各种灾难，注重的是反应性的应对。2004年《民事紧急状态法》的颁布促使英国应急管理实现了巨大的转变。现在，英国应急管理的重心转向了提高综合抗灾能力，应急理念、管理、规程、培训等都发生了极大的变化。 一、以系统抗灾力为核心的应急理念 “系统抗灾力(resilience)”这一概念是理解英国应急管理体系精髓的核心和关键。在系统抗灾力这一基本理念指导下，英国政府注重指导性的应急管理规程编撰，注重有分有合的应急体系建构，注重应急能力体系建设，形成??独特的应急管理模式。 根据《民事紧急状态法》的精神，系统抗灾力是指全国社区到企业、从地方到中央对于各种破坏性挑战，发现、防止、处置、恢复的能力。归结起来，应急管理中的系统抗灾力有如下意蕴： 一是强调事前、主动、系统地防灾应灾，强调不断加强能力建设，而不是被动应对。相比之下，英国的系统抗灾力理念比欧美常用的降低系统的“脆弱性”表述显得更为积极，在思想深度上更为切中核心和要害。 二是强调以风险管理为应急管理的核心，强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险，把应急管理建立在科学的方法基础上。 三是强调系统管理。英国的综合应急管理框架强调风险登记制度，还把灾害面前的各有关部门和组织的业务持续性管理纳入应急管理的视野。此外，英国政府还对应急准备、灾害应对、灾后重建三个不同阶段精心设计了不同的机制来主导。这些方法和制度安排都使得英国的应急管理视野更宽，思量更深，长期看更为有效。 四是强调共同工作、协调应对。系统抗灾力特别要求各部门、上下各层级的工作程序具有一致性，在行为上注重合作与协调。 五是注重系统改进。在系统抗灾力这一理念指导下，系统性学习、改进与创新非常重要。例如，近年来英国中央政府各有关部门分别牵头，先后开展了20项以“能力工作流”为名的应急管理工作流程改进项目，已取得阶段性进展。系统化的工作保证了全社会系统抗灾能力的提高。 二、以规程为中心的动态文件体系 英国注重应急管理文件体系建设，形成了以规程为中心的动态文件体系。 “规程(Doctrine)”是英国应急管理的又一个特色用语。2005年时，英国应急规划学院(EPC)院长查尔顿-威迪将军提出了这个至今仍有争议的词—规程。规程一词源于军事用语，表示不可违抗的军规，用这样一个词来表示应急管理中的核心规则是再形象不过了。在英国官方看来，应急管理首先要有健全的规程。有了明确的规程，如何调整组织结构、如何推动协调协作、如何确定培训内容等工作就都有了明确的依据了。以规程为中心的文件体系可以归纳为如下层次： 1.《民事紧急状态法》 规程当中的最高规范是《民事紧急状态法》，一切其他规程和知识都是对它的解释、完善。该法强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险。该法也明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。 2.有关补充法案 在《民事紧急状态法》之下，英国政府先后出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等，作为基本应急法案的补充。此外，还出台了《中央政府应对紧急状态安排：操作框架(CONOPS)》，这一类似于我国《国家总体应急预案》的文件规定了英国中央政府及其部门的应急行为规范，明确了中央与地方政府战略层的具体权责界面。 3.指南与标准 各种应急管理指南、标准等或者作为强制性文件、或者作为指导性文件，是英国应急管理规程体系的重要组成部分，也是整个应急管理文件体系建设中的重头戏。不仅各种预案、计划、指挥行为、评价标准要依据这些指南、标准来制定，EPC的课程内容设计也要完全以其为指针。 按照官方的分类，这类规程主要有三种：强制性规程、非强制性规程和软规程。强制性规程是指中央政府要求必须遵从的规程。非强制性规程是指应该做的。软规程是指可以做、可能要做的规程。如EPC每年出版的官方应急管理评估报告——《伊晶沃尔德报告》(以该院所在地伊晶沃尔德镇命名)就属于这一类。 此外，英国还有大量半官方和民间机构出版的各种推荐性标准，应急领域操作规程、规划方法、演练指南、培训资料等，这些文件也属于指南与标准类规程。目前，由国家标准研究所开发的《国家业务连续性标准(BS25999)》影响较大，其基本方法也被EPC的课程所采用。该标准的国际影响也日益扩大，受其影响的《国际业务连续性标准》即将出台。 4.应急规划文