公法学视野下的美国福利民营化：学理与实践.docVIP

公法学视野下的美国福利民营化：学理与实践 　　一、引言：为何民营化? 　　自1930年代罗斯福新政以来，经过50多年来的演变，美国的社会福利制度日臻完善，但也不断引发出新的财政危机。据统计，1988年社会保障项目的财政支出占国民生产总值的10.9%，占联邦政府总财政支出的49.1%。每年都有数以十亿计的财政经费被用于社会保障项目支出。在此背景之下，自1980年以来，社会福利民营化开始蔚然成风。赞成福利民营化的理由，很大程度上在于认为私人企业可以以相对更低的成本更富效率地提供服务和技术革新。通过民营化的方式，政府、社会和企业开始共同承担社会保障责任，有效的缓解了政府的财政压力，并促进了社会服务质量与效率的提高。而与此同时，福利民营化也引发出公法学上许多新的问题。例如在民营化之后，对公民权利的程序保障是否会遭到克减?传统的“政府”内涵是否也需要随之而改变?是否会通过民营化的方式逃逸其本需承担的法律责任?等等。本文将对萦绕于当下美国公法学界上空的这些学理探讨作一简要梳理，以期能够对我国的相关制度实践有所启迪， 　　二、如何民营化：美国福利民营化的历史进程 　　在美国，福利民营化并非仅是晚近二十年来的现象，而是经历了早期福利制度的发展阶段、1935年社会保障法案颁布之后以及90年代社会保障改革之后的三个阶段，在这历史的长程里，福利民营化也经历了不断的复兴与蛰伏。 　　(一)早期美国福利政策中的民营化现象 　　掀开美国的历史，可以发现在福利项目中一直存在着公共援助和私人援助两种模式。美国建国之初，随着穷人逐渐涌入市镇，经济不断发展，贫困问题也开始产生。18世纪之后，私人群体，例如教堂、爱心互助团体以及捐赠团体等开始为穷人提供福利援助项目。1824年，在州政府拨款基础上，美国建立了历史上第一个儿童福利机构。但与此同时，社会和私人慈善机构的数目也在不断增加。它们的目的“在于通过改变需要救济的人们的性格来鼓舞他们的斗志，而不是向他们提供直接的物质帮助。”可见，这时期的美国福利制度仍停留在一种“恩赐”般的感情之中。以养老保险为例，在1925年，400项左右的私人养老保险计划覆盖了约400万的政府雇员。而早期的私人养老金计划仅在铁路、矿山等少数行业中存在。一些私人公司如美国电话电报公司、卡耐基钢铁公司等，开始建立了企业养老金计划，这些养老金的发放通常以为该公司终身服务为代价，公司也可任意的缩减这种给付水平。 　　早期福利民营化现象的客观存在也可以从一个侧面说明，早在福利制度产生之初，就浮现出由国家、社会和私人共同承担责任的模式。因此，后期民营化的再度兴起，一定程度上也是向历史的再度复归。而立法者也享有着广泛的裁量空间，去选择是否采用民营化的方式，它即可以选择由行政机关来履行，也可以选择委任给民间来执行。 　　(二)1935年社会保障法颁布之后 　　1935年《社会保障法案》颁布之后，标志着关注贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府，而贫困也不再仅仅是个人的因素，同时也成为结构性和制度性的问题。在这一时期联邦政府大大加强了对于福利的干预和投入。如1946年，社会保障支出为28亿美元，占国家财支出的5.07%，1965年增加到297亿美元，1979年则达到2590亿美元，分别占当年国家财政支出的25%和52%，同时联邦财政赤字也不断增加。 　　到了20世纪60年代，伴随着民权运动的勃兴，作为对诸多经济社会问题的因应，在肯尼迪总统的“向贫困宣战”(War on Poverty)口号和约翰逊总统的“伟大社会”(Great Society)纲领导引下，1965年颁布了医疗照顾和医疗援助两个法案，并在教育、住房与城市发展等诸多领域推行了多项福利计划，并促使国会通过了三项民权法案。其后，在里根政府时期，联邦政府不断授权给地方政府实施福利项目，并鼓励私人实施公共援助项目。由此，为了缩减福利支出，民营化福利机构开始不断激增，政府和私人社会福利提供者之间的相互依赖关系又开始获得延伸和发展。据统计，自1950年到1980年以来，民营福利项目比例不断增加。以养老金为例，1980年美国私人职业养老金占养老金总支出的17.1%，而私人职业养老金占GDP的比例1950年、1960年、1970年和1980年分别为0.14%、0.34%、0.74%、1.4%。 　　福利改革之前出现的一个重要的倾向在于，无论福利给付的作出者是公共行政部门还是私人缔约者，都要对其进行绩效评估。例如，缅因州(Maine)在1993年通过立法，要求所有的缔约者以绩效指引或预期结果为基础，去实现社会服务目标。 　　(三)1990年代社会保障改革之后 　　进入20世纪80年代以后，伴随着社会人口的老龄化和医疗手段的现代化，养老基金和医疗保险费用不断激增，带来了巨大的社会保障财政赤字。为了克服传统福利