公益诉讼主体的扩展限制、选择确定和协调.docVIP

公益诉讼主体的扩展限制、选择确定和协调 　　一、问题的提出 　　 　　根据2012年8月31日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第五十五条的规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。尽管新修订的《民事诉讼法》已经将公益诉讼的主体规定为法律规定的机关和有关组织,但在司法实践中,公益诉讼主体的确定仍将面临不少难题,具体表现在:法律规定的机关和有关组织的范围并不明确,有权提起公益诉讼的国家机关是否存在职能、级别、地域限制? 　　 　　有权提起公益诉讼的有关组织是否受目的事业范围、活动区域限制?对于国家机关而言,本身已行使国家权力,为何还需要提起公益诉讼?具体在何种情况下才需要提起公益诉讼?如何处理行使职权与提起公益诉讼的关系?国家机关是以民事主体还是以行政主体身份提起公益诉讼?如何处理公益诉讼主体与直接利害关系人的关系?二者分别起诉是否存在顺位问题? 　　 　　二、公益诉讼主体的扩展与限制 　　 　　哪些诉讼主体具有提起公益诉讼的资格问题,实际上就是诉讼法上的当事人适格问题。按照传统诉讼法学理论,当事人适格是指在特定的某一案件中是否与该特定案件有法律上的利害关系,即是否是所争议的实体法律关系的一方。 　　 　　从我国法律规定来看,无论是行政诉讼法,还是民事诉讼法,包括新修订的《民事诉讼法》都明确要求原告必须与案件有直接利害关系。适格原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须为原告“专属性”或“排他性”地享有。 　　 　　然而,公共产品并不具有私人产品专属性、排他性的属性,不可能被个体独占性地享有,但是,公共产品又是人类生存和发展所必需。实践证明,仅公权力主体并不能很好地保护公共产品,赋予私权利主体诉权保护公共产品实属必要,这就有必要打破传统的“原告必须与案件有直接利害关系”的当事人适格理论,扩展诉权的范围。在确定公益诉讼的主体资格时,各国主要根据三种理论:信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论。 　　 　　尽管上述三种理论的内容不尽相同,但都意在为“直接利害关系人”之外的主体提起公益诉讼寻求正当性的依据。纵观世界各国的公益诉讼立法,绝大多数国家采用的都是多元主体模式,赋予国家机关、社会组织和公民个人提起公益诉讼的主体资格。我国学者大多也认为,任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可以提起公益诉讼,公益诉讼的主体资格不应受到限制。 　　 　　究其原因,既有诉讼理论的突破,更重要的是现实的考虑。选择何种主体提起公益诉讼,大致有四种考量标准:利害程度、公正程度、兴趣大小、能力强弱。就国家机关而言,优势是公正度高、能力最强,劣势是利害关系不密切、兴趣不足。就公民个人而言,利害关系最密切,兴趣最强,但公正度低、能力较弱。就社会组织而言,利害程度、公正程度、兴趣大小和能力强弱均较为适中。以此四种标准衡量国家机关、社会组织和公民个人提起公益诉讼的优劣,可以说是各有利弊。 　　 　　从国外的司法实践来看,公益诉讼的主体并不是无限的。以美国的公民诉讼为例,尽管美国法院的判例已将“利害关系”的概念解释得越来越宽泛,不仅包括人身损害、财产损害,还包括视觉美感、娱乐享受等公共利益,使原告资格更为广泛,但“利害关系”仍然要受“事实上的损害”约束,典型的是1972年美国联邦最高法院审理的塞拉俱乐部诉莫顿一案。美国联邦最高法院认为,仅指出“一般性利益”受到了损害,尚不构成“事实上的损害”,环保团体仅以经常关心环境事务、保护公共的环境利益为名义主张原告资格是不够的,其必须提出其成员的利益受到了“事实上的损害”。 　　 　　尽管“事实上的损害”范围比较广泛,但毕竟是对原告资格的限制,可以将不符合“时间”、“地域”和其他要求的原告挡在门外,如成员都是一个州的环境保护组织去起诉遥远的其他州政府的内湖水质保护行为,其起诉权因为利益没有受到任何实质性的损害就不会得到法院的认可。 　　 　　三、公益诉讼主体的选择与确定 　　 　　根据新修订的《民事诉讼法》第五十五条的规定,有权提起公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。根据该规定可知:第一,有权提起公益诉讼的主体须是法律规定的机关,也就是说,国家机关提起公益诉讼需取得法律的明确授权,没有法律明确授权,国家机关不具有公益诉讼主体资格;第二,社会组织提起公益诉讼需符合“有关性”这一条件限制;第三,公民个人不具有公益诉讼主体资格。 　　 　　(一)国家机关的选择与确定 　　 　　从我国现行法律规定来看,只有行政诉讼法和海洋环境保护法对提起公益诉讼的主体作了规定,且是以“损害国家利益”的名义出现的,这无疑制约了公益诉讼的发展,需要对“法律规定的机关”作扩展性解释。 　　 　　确定国家机关的公益诉讼主体资格,首先需要考