基层探索市场监管综合执法机制的实践与思考.docVIP

基层探索市场监管综合执法机制的实践与思考 3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据方案，国务院组建国家市场监督管理总局,不再保留工商总局、质监总局和食药监总局,同时还组建国家药品监督管理局、国家知识产权局，均由国家市场监督管理总局管理。2014年以来，全国陆续开展了市场监管体制改革，工商、质监、食药监部门由原来的省以下垂直管理划归为地方分级管理。目前，全国一半以上区域采取工商、质监、食药监“三合一”模式。2014年12月，福州市将原来工商、质监、食药监等职能合并成立市场监督管理局。2015年，福州市各县（市）区也相应完成合并。 “三合一”之后，福州市市场监管部门的执法问题凸现。执法人员不仅需分别持有“三局”的执法证件，还要携带不同的执法文书，走不同的执法程序，极大影响了执法工作的效能。为此，福州市局专门成立行政执法工作小组挑下重担，工作小组由局领导带队，多次赴上海浦东、浙江舟山、广东深圳等地学习市场监管执法经验，持续把改革向纵深推进。于2015年全省率先统一的市场监管执法资格，实行工商、质监、食药监跨类别的“案件通办”制度，突破机构整合以来办案单位因资质限制导致行政执法“各自为政”的瓶颈。于2016年推动福州市以政府令的形式出台《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》，明确全市市场监管系统各业务链条在开展案件查处工作时适用统一的行政处罚程序。2017年，福州局出台《福州市市场监督管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》，按照市政府要求取消了罚款的自由裁量幅度，全面实行“零裁量”。 一、福州市建立市场监管综合执法机制的实践 （一）统一执法资格，整合执法队伍。“三局合一”的改革模式各地都在探索，却面临着“上下”不对称，左右不可比对的问题，使得改革过程就像“吃夹生饭”一般。福州局整合以后，人员虽然合署办公，但执法人员只持有原所属单位类别的行政执法证件，这就意味着执法人员仍只能办理原所属单位类别的行政许可、行政处罚等行政执法事务，成为整合后统一开展行政执法工作的极大障碍。2015年7月三局合署办公后，政策法规处立即着手前期调查摸底，对全市市场监管系统具有行政执法资格的人员数、持有的行政执法证类别，以及工商、质监、食药类别案件比例等加以统计，了解掌握持证情况与执法需求之间的差距。2015年7月中旬开始，局领导多次到各相关部门汇报换证工作的必要性、紧迫性和存在的困难，取得上级部门的理解支持。通过市政府法制办积极协调省政府法制办，为行政执法人员特别增设“市场监管”行政执法类别，并通过考试程序换证。在短短两个多月时间内，福州市市场监管系统行政执法人员换发了统一的行政执法证件，为实施市场监管综合执法开启了“绿灯”。经过培训、考试等程序，2015年10月，福州市市场监管系统经考试合格的1737名市场监管执法人员换发领取了执法类别为“市场监管”的福建省行政执法证，在全省率先破解了三局合一带来的行政执法资格难题，也为省内兄弟单位积累了可复制的经验。 （二）统一执法程序，促进职能融合。“三局合一”的改革，成败不在于合，而在于融。《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》恰恰就是其中的“融合剂”，使得“三局合一”做到“1+1+1＞3”。福州市、县（市）区两级工商、质监、食药监部门自实行“三局合一”组建市场监督管理局以来，积极进行机构、职能、业务等方面的融合，大市场监管格局逐步形成。但在推进监管履职的过程中，由于缺乏统一的行政处罚程序和文书，导致较长一段时间以来，福州市市场监督管理机关在办理不同类别的行政处罚案件时，仍需分别适用工商、质监、食药监3部门规章规定的程序和文书，办案时限、听证范围、案件审查程序等均不尽相同，行政复议权限也不明确，极大地影响了执法工作效能。例如，若面对一起同一当事人同时涉嫌三类违法行为的同一批产品，该以什么执法主体名义立案、由哪些执法人员办理、是否按照违法类别分别立三个案件且使用不同的文书、走不同的执法程序？分别立三个案件有无可能违背“一事不再罚”的行政执法原则？这些都给市场监管机关带来极大的困扰。为明确市场监督管理机关的处罚主体及管辖权，规范行政处罚行为，统一行政处罚程序，最大限度地保障消费者的合法权益，福州市市场监督管理局积极调研论证，草拟了《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》，提请市政府以规章形式出台。自2016年3月1日起该规定正式施行，也是我国首部“三局合一”型市场监督管理机关行政处罚程序政府规章。规章及配套制度的出台，破解了“三局合一”型市场监督管理机关在统一执法办案过程中所面临的障碍，为福州市市场监督管理机关统一以“市场监督管理局”名义对外实施行政处罚行为奠定了基础，推进了市场监督管理工作的规范化、法制化进程。 （三）统一案管系统，扩充案源渠道。全面启用福州市市场