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环境公益诉讼面临的困境与破解策略 　　公益诉讼起源于古罗马时期的程式诉讼中，人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它〔1〕。 随着资本主义工业经济的快速发展，环境污染问题日趋凸显。为了应对环境问题和风起云涌的环保运动，美国国会于1970 年颁布了《清洁空气法》，放宽了对环境起诉权的限制，并在该法中首次规定了“公民诉讼”条款，在世界上首创了环境公民诉讼制度，且在世界范围内产生了广泛影响〔2〕。至此，其他一些国家也纷纷借鉴其经验，通过专门立法对环境公益诉讼加以规定。 　　一、我国环境公益诉讼任重道远 　　环境公益诉讼是指公共环境利益受到或者将要受到侵害，有关机关、社会组织或公民个人为保护公共环境权益向人民法院提起的诉讼，它包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两大类。在我国，环境公益诉讼起步较晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在实践探索方面，主要由检察院、环保部门等有关机关和中华环保联合会等社团组织作为原告提起环境公益诉讼。早在 2003 年 5 月，山东省乐陵市人民检察院起诉金鑫化工厂严重污染环境行为得到了法院支持。 　　近年来，特别是贵州、江苏、云南等省率先成立环保审判庭（法庭）之后，类似环保案件在全国法院时有受理〔3〕。2012 年新修订的《民事诉讼法》首次从基本法律层面确立了公益诉讼，但由于对可作为原告提起诉讼的“机关和有关组织”未予明确，一些原来受理环保公益诉讼的法院反而更加谨慎，就在新民诉法实施以后中华环保联合会提起的 7 起环境公益诉讼，法院均以最高人民法院没有出台司法解释，法院方面无法把握为由未受理〔4〕。2015 年 1 月 1 日施行的新《环境保护法》对环境公益诉讼的原告主体“社会组织”进一步予以明确，但仍然设置了“市级以上人民政府民政部门登记”并“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”等高门槛。目前，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）终于出台了，并于 2015 年 1 月 7 日起已经开始施行，它为我国的环境公益诉讼提供了可依规则。然而，表面看，环境法治建设似乎已经得到了加强，实则不容乐观。实践中，我国环境公益诉讼还任重道远，面临很多困境，需要找准突破口，探索创新，不断推进环境公益诉讼。 　　二、环境公益诉讼面临的困境 　　目前，《环境公益诉讼解释》已在实践中得以施行运用，各地在环境公益诉讼的案件审理方面已经取得了一定成效，但也面临诸多困境。 　　（一）诉前“无人起诉” 　　1.环境民事公益诉讼会因“有法难依”而“无人起诉”.首先，没有合法机关可以起诉。关于民事环境公益诉讼原告主体资格范围，现行《民事诉讼法》第55 条只明确“法律规定”的“机关”可作为原告提起诉讼，到底哪些“机关”可以起诉，从 2012 年修订《民事诉讼法》到现在，未见出台其他法律法规及司法解释予以明确。《环境公益诉讼解释》也只规定“检察机关”等可以“支持”社会组织依法提起环境民事公益诉讼，这里仍未赋予检察机关的起诉权而仅仅是“支持”起诉。其次，大多数社会组织没资格起诉。新《环境保护法》虽然在《民事诉讼法》的基础上进一步明确了可以提起环境民事公益诉讼的“组织”,但又设定了高门槛，将绝大多数地方公益环保组织排除在外。第三，有资格起诉的社会组织无能力无意愿起诉。提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力，即财务支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。据估算，真正有能力提起环境公益诉讼的民间环保机构在全国范围内不足 30 家，平均一个省（市、区）尚不足一家〔5〕。而且，环境保护案件往往耗时较长，有的要两三年甚至更长时间才结案，况且还面临败诉的风险，因此，社会组织可能也很少有意愿提起诉讼。 　　2.环境行政公益诉讼会因“无法可依”而“无人起诉”.目前的法律法规及司法解释均只涉及环境民事公益诉讼，对于环保等政府部门因监督不力、执法不严等不作为、乱作为所造成的环境污染事件，要提起环境行政公益诉讼还面临“无法可依”的窘境。2015 年 1 月 1 日，我国首起由贵州省毕节市金沙县人民检察院直接作为原告，将环保局告上法院，要求其履行职责处罚一企业的行政公益诉讼案，也只是于法无据的探索。这种“无法可依”的个别探索式实践亟须早日得到规范，让政府真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为”. 　　（二）诉中“举证不能” 　　1.原告方调查取证难导致“举证不能”.按照民事诉讼“谁主张，谁举证”的原则，原告提起环境公益诉讼同样需要就危害事实等方面承担举证责任。虽然《侵权责任法》和《民诉证据规定》等司法解释均明确了环境污染案件证明责任倒置规则，规定由被告就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，但这并不意味着原告就没有证明责任，按《环境公益诉讼解释》和