引入竞争机制美国高级公务员制度.docVIP

引入竞争机制美国高级公务员制度 　　为有效提升公共行政的效率、效益、经济等目标，美国对高级公务员制度引入私营部门的管理方法和经验，这一是市场化的竞争机制，一是强化与绩效挂钩的激励机制。 　　 　　1978年公务员改革在美国公共人事行政史上具有里程碑意义。它通过对高级公务员引入市场化竞争机制和激励机制，大大提升了美国高级公务员的绩效。 　　在美国，高级公务员是指政务官（由总统任命国会批准的各部部长、副部长）之下、普通公务员（公务员序列中GS-1至GS-15级的行政人员）之上的高级行政人员，在1978年之前主要由公务员序列的GS-16、GS-17和GS-18级以及执行级的第四、五级构成，在1978年公务员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官（Senior Executive Service）。 　　考察高级公务员至少有三个维度：政治性回应、技术性回应和法律回应。政治性回应表面看来是高级公务员对民选官员的回应，实质上是对通过政治过程表达的民主的回应。技术性回应，强调高级公务员的管理责任，对公共行政的效率、效益、经济等技术性目标负责。法律回应，要求高级公务员必须在法律范围之内行动。以上三个维度，都以宪法为根本前提。 　　在高级公务员研究的上述三个维度中，技术性回应是人们最为关注的视角。这是指，政府就公众对公共行政的效率、经济、效能等技术价值做出及时的反应。政府不仅要积极行动以达成广泛的政治目标，而且要以最有效率的方式来从事各种活动，追求管理的效率、经济以及效能。正如罗森布鲁姆所言：“实现政治目标的公共行政活动不仅要遵循合理的标准和公平的程序，而且要符合优质管理的标准。抛开目标和法律限制，在日常的机关运作过程中，各项行政行为必须符合效率、效能，以及运作经济之要求。” 　　从根本上看，技术性回应的理论基础就是管理主义，包括古典管理主义和新公共管理。在古典管理主义看来，公共行政吸取了科学管理中强调专业资格和技能的主张，通过挑选才能突出者担任公职并对他们进行培训，提高行政活动的效率。高级公务员具有高层次知识、通晓管理和掌握大量行政信息，这些特征都是保证行政效率的必要前提。随着社会领域的纵深分化，以及大量行政事务通过合同、外包等方式转移到政府外部，对管理提出了更高的要求。新公共管理认为，绩效不良不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是各种冗余的、不必要的规则的结果。因此，为改进公共行政的绩效，必须将高级公务员从各种繁文缛节的束缚中解放出来，以一种更为灵活和弹性的方式对目标和结果负责。 　　美国历史上要求建立高级公务员制度的主要改革，都体现出这样一种观点，即高级公务员是提升公共行政的效率、经济和效益的关键，管理需要改进。第一届胡佛委员会（1947）提出要“培养大量有才华的高级公务员，有计划的安排提升，使之能担任适当的职位，以发挥最大的效率”。第二届胡佛委员会（1953）在报告中阐述的更明确，要求建立正式的高级公务员制度（Senior Civil Service），由各机构雇佣和任命有能力的、政治中立的常任高级公务员，其任命受到两党共管的委员会之审查以及总统的同意。高级公务员的地位、级别和工资应当依人设置，从而为自由流动提供便利。而联邦人事管理工程（1977）研究的更加系统和深入，形成了长达60页的专门报告。报告指出，高级公务员存在11个方面的问题，在“建立一个有效的、高效的和平等的公共行政”方面明显失败了，要求建立一个“全新的”高级公务员制度。这一报告为1978年公务员改革奠定了基础。1978年卡特政府正式创建了高级公务员制度，其目的在于使联邦政府更易于管理，更有效、更高效和更具政治回应性。 　　在提升技术性回应方面，高级公务员制度的主要实践是引入私营部门的管理方法和经验，“释放出公务员身上强大的能量，提高他们为公众服务的能力。”一是引入市场化竞争机制，废除了对高级公务员身份和资历的保护。通过对高级公务员的职位设计与管理、候选人制度、培训与发展等引入竞争机制，在高级公务员中创立内部竞争市场，克服公共行政的低效率。二是强化与绩效挂钩的激励机制。建立健全绩效管理体系，综合考察个人绩效与组织绩效，将高级公务员的绩效考评结果与工资、任免、升迁等挂钩。例如，根据相关法案，凡有一次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须调整高级公务员职位或者是退出高级公务员序列；每五年中有两次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须退出高级公务员序列，每三年中在年度绩效总评估中少于一次被评为完全满意者，必须退出高级公务员序列。从组织层面看，它实现了高级公务员的双向动态管理，使造就、保持一支高素质的高级公务员队伍有了现实可能；从个人层面看，它极大增加了任职压力，所有高级公务员必须承受绩效考评的不确定风险。三是赋予各联邦机构一定的管理弹性和自主权。各联邦机