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地方档案法规建设实践与思考 　　地方档案法规建设是国家档案法制建设的重要组成部分，是推进依法行政，建设法治政府必不可少的基础环节。档案行政管理部门作为地方档案立法的主要起草部门。肩负着地方档案法规体系建设的重要任务，是政府立法工作的一部分。近年来，哈尔滨市档案局先后制定并提请市人大、市政府，出台了一系列规范档案事务的地方法规和政府规章，对加强全市档案法制建设，促进档案事业发展进行了富有成效的探索，积累了有益的经验。 　　 　　一、地方档案法规建设的实践与社会效应 　　 　　依法治档，必须依法行政，而依法行政，首先要有法可依。哈尔滨市档案局于1998年下半年开始酝酿制定《哈尔滨市档案管理条例》(以下简称《条例》)。在市委、市人大和市政府的关心和重视下，经过大量的调查研究，广泛听取各方意见，历经数十次修改，于2003年经市人大常委会审议通过，经省人大常委会审议批准，自2003年9月1日起施行。《条例》共34条，是哈尔滨市第一部规范全市档案和档案工作的地方性法规。《条例》的出台着重解决了档案登记、监管，档案丢失、损毁补救等问题。 　　2004年，为依法规范全市召开的国际性、全国性和地方性重要会议，举办和承办有重大影响活动(包括重大突发事件)形成的档案，起草制定了《哈尔滨市重大事项档案管理办法》。这部政府规章的出台，将全市重大事项档案管理纳入依法治档的轨道，有效保护了国家档案资源。市档案局以此办法为依据，先后对“韩国周”、“松花江水污染事件”、“中俄峰会”、“冰雪节”等重大事项档案管理工作进行了全程监管和重点指导。 　　2005年，为了解决企业职工因档案丢失、损毁无法办理养老保险、社会低保、相关福利待遇等社会生活实际问题，与市劳动局共同起草制定了《哈尔滨市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》。这部政府规章的出台，维护了企业职工的合法权益，受到广大市民的高度赞扬。仅2006年一年，有关部门依据此办法共为企业职工补办认定档案近6000件，维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。 　　2006年，为依法有效整合档案资源，改变全市各级综合档案馆馆藏内容单一、结构设置不合理等问题，起草制定了《哈尔滨市档案征集办法》。这部政府规章的出台，对强化全市档案资源的有效管理，为经济、社会和文化事业发展服务具有重要意义。仅方正县档案馆2006年接收征集专业档案4400余卷，馆藏专业档案达到1万余卷，由原来占馆藏量的17.33％，上升到26.2％，为强化档案馆公共服务能力奠定了基础。 　　2007年，为进一步明确职工档案管理范围、内容、方式、标准等，适应经济发展和新型劳动力市场发展的需要，起草并提请市政府出台《哈尔滨市职工档案管理办法》。该办法已列入2007年市政府立法工作计划。这对实施民生民计工程，促进和谐社会建设将起到促进作用。 　　近年来，哈尔滨市档案局还先后制发了《电子公文归档管理实施细则》、《哈尔滨市村级档案管理办法》、《加强社会医疗保险档案工作意见》等一系列规范性文件。区、县(市)档案行政管理部门也相继制定了《平房区村党支部书记离任档案管理规定》、《方正县外出农民工档案管理暂行办法》等有地方特色的规范性文件，有力地促进了地方法规体系建设，取得了良好的社会效应。 　　 　　二、地方档案法规建设的原则和工作思路 　　 　　实践中，我们遵循“实践需要、条件成熟、特色鲜明、重点突出、切实管用”的立法原则，并以此确定了工作思路。 　　一是体现立法的可操作性。地方法规的精髓在于根据国家和有关上位法律、法规的精神对其进行补充和细化，条文尽量做到明确具体、简明扼要、备而不繁、切合实际。如《档案法》对档案管理登记工作没有做出规定，省条例第二十五条虽有登记的规定，但只是原则规定。我们在制定《条例》时，提出了具体办理档案登记、变更或者撤销手续时限的规定。地方立法不是“宜粗不宜细”而是“宜细不宜粗”，尽可能对规范的事项做出明确、具体的规定，确保地方档案法规有较强的可操作性。 　　二是力求立法的创制性。对没有规定而实践中急需做出规定的事项做出规定，是体现地方立法创制功能的一项重要内容。在制定地方法规时，要着重解决本地区实际存在的需要要由法律来调整的，而不是对国家和有关上位法规的简单翻版，要考虑现实需要。如档案信息化建设，《档案法》和省条例对此没有做出规定。我们在制定《条例》时，对各级档案馆应当建立档案信息服务网络，简化查阅手续，向社会提供公开查询服务进行了规定。随着政务公开工作全面开展，各级档案馆依据这一条款，在工作中发挥了独特的作用，体现了地方立法的创制性。 　　三是立足立法的前瞻性。在社会转型、体制转轨的特殊历史阶段，地方立法要正确处理公共利益和公民的合法权益关系，维护最大多数人的最大利益；要正确处理强制与引导的关系，注意发挥法律规范的引