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城市低保移植农村困境与突破 　　摘 要:在城市取得成功的低保制度移植到农村后,因制度实施环境的巨大改变而陷入困境,其根本原因在于农村家庭收入难以调查核实,因此相关部门仍旧按照过去的特困救助思路来做低保工作,解决的根本出路在于根据农村实际对在城市取得成功的低保制度进行调整和改进,制定符合农村实际的科学简便的家庭收入调查方法等。 　　关键词:城市低保;农村低保;移植;困境;均衡制度观 　　中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-07-0014-02 　　 　　一、城市低保制度移植农村:非均衡的制度移植 　　低保制度首先在城市生根发芽,自从1991年上海市首先在全国推出城镇人口低保制度,城市低保制度在党中央的推动下以星火燎原之势迅速在全国城镇普及开来。城镇低保取得成功以后,为解决农村贫困家庭的温饱问题,城镇低保制度框架基本上被直接“拿来”和“移植”到了情况大相径庭的农村(低保标准大大降低),从2007年7月国务院发出《国务院关于建立农村最低生活保障制度的通知》到现在,在城市茁壮成长的低保制度却因在农村“水土不服”而陷入极大的困境。 　　1.低保标准走样,实际仍沿用特困标准 　　低保标准在实际操作中被扭曲为家庭经济困难程度,从而错误地扩大了保障范围,把那些家庭收入高于保障标准但因家庭成员病、残、伤甚至建房而经济拮据的家庭纳入保障范围,造成了“不应保也保”的后果,浪费了有限的低保资源,损害了公平、公正的实施原则。特别是困难程度难以比较,低保对象确定依据不准确、不精确,随意性大,低保没搞好,反而引发群众内部以及干部和群众之间的新的矛盾。 　　2.平均主义盛行 　　目前,当地在低保制度实施中,与城市低保不同,不是先由贫困家庭申请,再做家庭收入调查,而是在最前面插入了另一道程序,即首先根据低保资金多少和全县农业人口总量确定总的救助人数和救助金标准,再同样按照农业人口数层层分配名额,直至名额最终分配至各村。各村再按救助名额确定该村低保救助人数。补贴标准一律均等,既非差额补贴,又非分档发放,结果低保金被层层平均“瓜分”,吃低保演变成了“吃大锅饭”。 　　3.低保水平太低,动态管理不到位 　　目前的农村居民最低生活保障标准普遍偏低,以中部的江西省为例,大部分地区的保障标准为每人每年960元,即每人每月80元。一方面,这样低的保障标准,在通货膨胀严重的今天,很难维系农村家庭的基本生存需要。低保的动态管理很不到位,“进低保容易,出低保难”,降低了低保资金的使用效率。 　　二、移植制度非均衡的原因分析 　　1.农村家庭收入难以调查计算 　　低保对象应是是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民。目前,各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定保障资格;但实际上,这种“农民人均纯收入”办法的测算核定难以落实在具体工作当中,从而很难把好低保对象入口关。 　　由于农村家庭经营形式多样,收入渠道众多,有农副业生产收入、农闲或农忙时节帮工收入、进城务工收入、个体私营经营收入等,来源也不稳定,且收入多表现为实物形态的农副产品,而非货币。农副产品市场价格变化不定,产量也很难准确称量测算,同时人均纯收入的计算还要求考虑农副产品的生产经营过程当中产生的各种各样、巨细不一的成本。因此,做好这项工作的难度大,所需人力多,周期长,准确性难以保证,又暂且没有一套具体可行的调查办法,于是这一重要??作程序被忽略,相关部门实际工作中往往采取主观估算的方法,准确性、精确性大打折扣,于是低保对象的确定没有了准确的依据,不仅严重损害了低保对象确定的准确性,还严重损害了公平、公正的保障原则,这是造成“应保未保”、“不应保也保”以及低保对象确定工作中的“人情保”、“关系保”等其它不正之风的重要根源。 　　2.过去农村特困政策思维影响了低保的科学运行 　　主管农村低保工作的基层工作人员大都曾有多年的农村赈灾救济、特困、“五保”救助工作,受旧的救助工作思维的影响,对农村低保这个新制度、新政策的理解容易出现偏差,特别是目前由于受人员、资金的限制而没有对参与、主持低保工作的村委干部进行充分培训教育的情况下,在低保工作中,易误把农村低保收入标准理解为家庭经济困难程度,把低保标准和特困救助标准混为一谈。 　　其次,由于农村家庭收入计算难,基层在低保对象的认定上,相关部门往往回避模糊的家庭收入,而从显而易见的大病、残疾等特征入手,圈定低保对象,导致少数家庭收入超过低保标准但有临时性经济困难的家庭享受了低保。据民政部门提供的调查情况看,各地低保对象中相当一部分是由于疾病、突发事件、自然灾害等导致的临时贫困,而目前由于临时救助制度尚不完善,致使许多压力都集中反映到了农村低保工作上。临时救助的不到位,被迫拓宽了农村低保