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基于控制视角政策执行偏差防治路径探析 　　摘要：当前，我国的政策执行偏差现象比较突出。出现这种问题的原因是多方面的，但最基本的在于政策执行有效控制缺失。因此，笔者认为应该将管理控制中“控制”理论引入政策执行过程，探讨其相关理论与实践。本文根据“控制”的基本含义与政策执行的特点，尝试提出了“政策执行控制”的概念并阐述了其内涵与基本要素，分析了当前政策执行有效控制缺失的主要成因，并从控制的视角着重探讨了政策执行偏差防治路径。 　　关键词：政策执行控制；政策执行偏差；防治路径 　　中图分类号：D60文献标识码：Ａ文章编号：1003-949X(2008)-10-0001-06 　　 　　当前，我国的政策执行偏差现象比较突出。明明一个好的文件，就是落实不了；明明一项好的政策，就是“变形走样”。出现这种问题的原因是多方面的，但最基本的在于政策执行有效控制缺失。因为不管哪种因素导致政策执行偏差，最基本的都是由于对政策执行的有效控制不足才让这种因素发挥作用的；也不管用什么措施来防治政策执行偏差，最基本的只有通过加强控制的途径才能使这些措施实施且发挥作用。当前，正是由于政策执行过程中存在着严重的控制缺位、控制不当和控制虚化等问题，才让政策执行偏差问题得以频繁发生。 　　 　　一、政策执行控制及其基本要素 　　 　　（一）政策执行控制概念的提出。控制最先是作为管理的基本职能提出来的。法约尔曾将管理活动划分为计划、组织、指挥、协调、控制五项基本职能。1948年美国科学家维纳发表《控制论》一书以后，出现了管理控制的理论体系。在管理控制理论中，“控制”的基本含义是指由确定标准、评价绩效、纠正偏差构成的信息反馈回路过程。由于政策执行过程是一个管理过程，因此对政策的执行也应该进行“控制”。故此，笔者根据“控制”的基本含义和政策执行的特点，提出“政策执行控制”的概念。其基本含义可以概括为：在政策执行过程中，为了保证政策目标实现而不致发生偏差，由控制主体对政策执行进行的确定执行标准、衡量执行情况、纠正执行偏差的动态的、循环的过程。 　　（二）政策执行控??的基本要素。任何一项政策执行的控制都是由各相关控制主体实施的；要使各相关控制主体对政策执行实施控制行动，必须有各种相关动力的驱使和推动，也就是说必须有控制动力力场的作用；各相关控制主体在动力力场的作用下，虽然会产生相应的控制行为，但这种控制行为并不一定全部都是有效的，要使其全部转化成有效控制行为，必须有一定的条件作保障。因此，政策执行有效控制的形成机理如图1所示。 　　 　　图1 政策执行有效控制形成机理 　　 　　由此可见，政策执行控制必须具备三个基本要素： 　　1.控制主体。当前，在我国政策执行控制过程中能够发挥作用的人和组织主要有：政策制定者、政策执行者、国家监督主体（包括党的纪检机关和行政监察机关、审计机关、国家权力机关、司法机关）、政策目标群体以及其他社会监督主体（除目标群体外的广大群众、舆论监督主体等）。其中，政策制定者和政策执行者是直接承担政策执行全过程工作的主体，处于政策执行系统的内部，因而可以统称为内部控制主体（也就是施控主体）；国家监督主体、目标群体以及其他社会监督主体在政策执行过程中主要承担监督内部控制主体、参与衡量政策执行情况和信息反馈工作，处于政策执行系统的外部，因而可以统称为外部控制主体，如图2。 　　 　　图2 政策执行内、外部控制主体及其职能 　　 　　2.动力力场。“价值观是决定行为的内在机理，行为是价值观的外在表现。”从伦理学的角度看，人的价值观念系统是由“经济人”的价值观念和“道德人”的价值观念组成的对立统一体。因此，分析政策执行控制主体的控制动力力场构成，得从“经济人” 和“道德人”两个视角进行系统考察。主要由利益动力、责任动力、觉悟动力而构成。 　　从“经济人”的视角看。亚当?斯密提出的“理性经济人”假设认为，人总是追求效益的最大化者。马克思也说，“人们奋斗所争取的一切都与他们的利益有关”。夏尔?德巴什则指出，“如果政策与其所期望的东西不相符合或在其看来无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或试图改变既定措施的内容”。由此可见，利益动力是政策执行控制主体的第一个基本动力。由于责任和利益是联结在一起的，并且“责任”通常是以一种利益负相关的方式即惩罚的方式与个人的政治、经济和道德利益直接相关，因此责任动力是政策执行控制主体的第二个基本动力。 　　从“道德人”的视角看。勒温的“场论”认为，执行人员的工作绩效B=f(P、E)，P指个人的能力、素质和觉悟，E指环境。这表明，在环境一定的情况下，执行人员的工作绩效取决于其能力、素质和觉悟。觉悟包括职业觉悟和思想道德觉悟。职业觉悟指执行人员对自己的职业所理解的深度，具体表现为工作觉悟和工作