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对完善相对集中行政处罚权制度几点思考 　　摘 要:相对集中行政处罚权是伴随我国经济、社会的发展以及城市管理的需要诞生的。作为一种新的执法模式,虽然可以有效地解决行政执法中普遍存在的多头管理、重复处罚等问题,但从实践的情况来看,仍然存在一些问题,亟需改正完善。 　　关键词:相对集中行政处罚权;体制与机制;制度创新 　　中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)10-0070-04 　　 　　进入21世纪,面对我国城镇化建设的新形势、新任务和新要求,实事求是地说,现阶段我国城市管理还存在很多弊端。城市管理中的多头管理、重复处罚、执法扯皮、争利避责的管理模式,既不符合行政处罚法的规定,也影响了城市管理的整体效能。加之执法人员素质参差不齐,执法方式有时欠妥,不但不能解决问题,反而在群众中造成不良影响。在这种历史背景下,相对集中行政处罚权制度应运而生。 　　所谓相对集中行政处罚权,就是根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)的规定,经国务院或国务院授权的省级人民政府决定,将若干个行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权,这是我国行政处罚法所确立的一项重要制度。《行政处罚法》第十六条至第十八条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机构行使有关行政机构的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚,受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其它任何组织或者个人实施行政处罚。”1996年4月,国务院《关于贯彻实施的通知》明确要求:“行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律,与行政机关的关系重大,其所确立的行政处罚设定权制度、实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚权制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等,是对现行行政处罚制度的重大改革,对改革政府机构、转变政府职能和加强政???法制建设都将产生深远影响。”在这里第一次使用了“相对集中行政处罚权制度”的概念。 　　实践中,人们也通常用城市管理行政执法权或综合执法权来指称相对集中行政处罚权,这主要是由于相对集中行政处罚权的试点工作首先是在城市管理领域内展开的。城市管理领域的管理主体多、涉及范围广、法律关系复杂、存在的问题也最集中,且过去分散执法的弊端在城市管理领域体现也最为突出,国务院批准各试点城市率先在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作,正是看到了问题的关键,找准了相对集中行政处罚权工作的切入点和突破口。因此,本文所讨论的相对集中行政处罚权制度特指城市管理领域的相对集中行政处罚权制度。 　　 　　一、相对集中行政处罚权制度中存在的问题 　　 　　相对集中行政处罚权制度推行以来,虽然取得了较好的成绩,各项工作也基本纳入了正常轨道,但目前仍处于实践探索和理论研究的初期阶段。通过近几年的调查,笔者发现在实施相对集中行政处罚权制度的过程中,仍然存在着一些问题,有待我们进一步研究并加以改正。 　　1.体制与机制方面存在的问题。实行相对集中行政处罚权,必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置,涉及现有行政管理体制的改革,实际上这也是上层建筑领域的一场革命。既然是革命,就必然出现阻力,特别是来自权力被调整的有关部门的阻力。在政府和部门的关系上,部门往往主导政府,在不少上下级部门之间形成了难以打破的利益机制,政府统一的行政管理职责也因而被各部门分割,部门往往游离于其所在的政府之外,政府对所属部门缺乏有效的调控和监督手段,造成“大”部门“小”政府以及政府权力部门化、部门权力利益化的不正常现象。从总体上看,缺乏统一指导、协调和监督的机制,各部门主动支持配合不够,有的部门仍然行使已经调整由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使的权力,有的部门不配合集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动,对本部门掌握的有关行政管理资料和信息不移交,案件移送不够规范,应罚未罚等现象仍然存在,缺乏制度上的保证。有的城市甚至出现了集中的行政处罚权又回归原行政管理部门的现象。相对集中行政处罚制度的本意在于解决多头执法、职权交叉重复等问题,但在实践中,有些处罚权被人为分散,职责进一步交叉,提高了执法成本,影响了行政效率。如环境噪声管理,本来处罚权已分属不同执法部门,实施相对集中行政处罚后,不仅未把分散的处罚权集中起来,反而进一步把环保部门环境噪声管理分散划转到环保部门和城管执法部门,增加了管理部门,也使得市民为噪声投诉的对象从原来的一个部门增加到两个部门,给市民维权添加了不必要麻