特别行政区制度的重要性与作用分析.docVIP

特别行政区制度的重要性与作用分析 　　“一国两制”理论及在其指导下产生的特别行政区制度，为解决中国历史遗留问题发挥了重要作用。在香港、澳门顺利回归，两个特别行政区平稳运行已逾十年、特别行政区新问题不断涌现的现实背景下，对特别行政区制度的原初设计，已经不足以应对港澳两个特别行政区的发展与变化。因此，对特别行政区制度的地位与作用，需要基于港澳地区实践的新发展，在理论上予以重新界定和阐释。本文拟在廓清特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系基础上，从理论上对特别行政区制度的地位和作用进行论述。 　　一、特别行政区制度与“一国两制”理论的辩证关系 　　对于“一国两制”理论和特别行政区制度的关系的经典解释是：特别行政区制度是“一国两制”理论的制度形态，最早准备运用于解决台湾问题，后因历史原因适用于解决香港问题和澳门问题，并分别在香港和澳门获得成功实践。这种经典解释不仅为内地（大陆）权威教材和专著所主张，而且也为一些香港学者所认同，因而构成解释“一国两制”理论和特别行政区制度关系的通说。但这种经典解释并未注意到在港澳地区实施的特别行政区制度与形成政治决断时的特别行政区制度存在的差异，因而在认识上容易产生两个误区：其一，将有关特别行政区的理论等同于“一国两制”理论，从而限制了特别行政区制度发展与调适的理论空间；其二，将特别行政区制度理解为从外部施加给港澳地区的制度，甚至暗含特别行政区适用于香港、澳门是一种历史的“机缘巧合”，从而割裂了特别行政区制度与港澳地区原有政治制度的联结。香港政制改革的困境、港人政治认同的不足、澳门与内地区域合作的制度障碍等特别行政区实践中的困境，表明上述两个误区对于特别行政区发展的负面效应已经有所体现。因此，有必要辨清特别行政区制度与“一国两制”理论的关系，为解决特别行政区的实践困境提供理论资源。 　　（一）特别行政区：方式、理论和制度的有机统一 　　“一国两制”之“两制”在原初意义上主要是指意识形态色彩浓厚的社会主义制度和资本主义制度。邓小平曾对“一国两制”理论在解决国家统一问题上的必要性作出专门论述：“根据香港和台湾的历史和实际情况，不保证香港和台湾继续实行资本主义制度，就不能保持它们的繁荣和稳定，也不能和平解决祖国统一问题。” 　　“一国两制”为上世纪八十年代初期破除人们意识形态观念上的“姓资姓社”藩篱提供了思想武器。香港和澳门顺利回归后，意识形态层面的问题获得解决，特别行政区不必因最早源于“一国两制”理论，而拘泥于“一国两制”理论的框架，而是应当根据实践的需要自我发展和调适。要推动特别行政区的自我发展和调适，必须发展经典解释，构建对于特别行政区新的解释框架。笔者认为，特别行政区已经由“一国两制”理论的实践方式，生长为具有独立形态的理论体系和制度体系，是方式、理论和制度的有机统一。 　　在因历史遗留问题而产生的特别地区设立特别行政区，是实践“一国两制”理论的最佳方式。 　　“一国两制”理论的根本目的是为了解决国家统一的问题。“一国两制”理论的核心思想在于允许特别地区实行与大陆（内地）不同的资本主义制度和生活方式，通过保持特别地区的社会制度，消除特别地区民众的疑虑，以实现国家主权和领土的统一。作为一种理论构想，“一国两制”需要通过一定的方法加以实践，特别行政区就是“一国两制”理论的实践方法：将香港、澳门等特别地区规定为特别行政区，并由全国人大通过法律规定特别行政区实行与内地不同的社会制度，从而将“一国两制”理论以特别行政区的方式转变为实践。 　　特别行政区理论形成了以解决港澳实践困境为问题意识、以“高度自治权”为核心范畴、以“主权———治理”为主要分析框架的理论体系，具有独立的理论地位。独立且自洽的理论，需要有明确的问题意识、有别于其他理论体系的核心范畴和分析框架。在不断的实践中，特别行政区逐步发展出独立理论所需的诸要素，成长为独立的理论体系。第一，特别行政区理论的问题意识较“一国两制”理论更加具体和更具针对性。港澳回归后产生的政制改革、区域合作、国家认同等问题，都是植根于港澳地区特殊历史社会环境的具体问题，“一国两制”理论固然能够提供宏观的理论指导，但解决这些问题还需要更加具体和有针对性的理论。特别行政区理论以解决港澳地区所面临的实践困境为问题意识，其理论的目标指向更加明确和具体。第二，特别行政区理论以“高度自治权”为核心范畴。特别行政区的“特”体现在其所享有的“高度自治权”上。特别行政区成立后的各类实践问题，都与高度自治权的内涵、界限和实践方式有关，其理论体系也围绕高度自治权展开。第三，“主权———治理”是特别行政区理论的主要分析框架。维护国家统一和保障特别行政区的高度自治权是特别行政区存续的两大支柱。这两大支柱推动特别行政区理论自我发展出了“主权———治理”，作为其主要分析框架：“主权”是为维护国家统一所