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我国行政问责中利益表达机制缺失问题 　　［摘要］行政问责制在我国行政领域已经实质性地开展。在实施行政问责制和建设责任型政府的过程中，被问责的党政领导和其他责任人员的合理利益表达渠道和救济机制明显缺失。在建设责任型政府和实施问责制的同时应加强权责划分的研究。同时，加强相关的法律体系建设，从而使我国的行政问责制度的施行和责任政府建设理性顺利进行。 　　［关键词］问责制；利益表达机制；缺失 　　［中图分类号］Ｄ035［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0028－02 　　 　　从20世纪80年代后期开始，责任政府和问责制问题日益受到人们的广泛关注。［1］随着行政问责制在我国的逐步推行，对行政问责制度的理论研究也越来越成为一个紧迫而现实的课题。关于问责制，从政治学和行政学的角度可以作出不同的解释。但更多的学者倾向于将问责制的内涵抽象为“在民主政治下，问责主体对问责客体的失职行为或无所作为追究刑事责任或政治责任的一套完整的责任体系，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。”［2］问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓“责任政府”（responsible government）的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。［3］伴随着我国行政改革的不断深入和西方“责任政府”理念的影响，我国政府正在由“全能政府”向“责任政府”转变。 　　 　　一、利益表达机制缺失是问责制中存在的非理性化“漏洞” 　　 　　1．问责仓促，问责对象定性粗糙。当前我国行政体制中权责不清是官员问责制实施过程中的主要障碍之一。［4］这一问题的存在几乎是整个相关研究领域中的共识。各级政府及部门之间、党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任以及在问责中，被问责官员具体应承担领导责任还是其他责任、是直接责任还是间接责任很难作出明确的规定和准确的定性。基于此，对相关责任人员的问责也应需要一定的调查和定性时间。但综观历次问责事件，从诱因事件（??安全责任事故）的出现到问责命令的下达，其间所经历的时间非常短暂。这一方面反映了党和政府建设责任型政府的决心但也明显含有为了社会安定而急于平息事件、平息民愤的意味。因此，从厘清权责的复杂性考虑，问责行为应更加慎重，不应片面追求问责速度，一问了之。 　　2．问责主体错位，人治现象明显。我国政府问责制所存在的问题主要体现在同体问责力度有所加大但异体问责发展缓慢。对于“由谁问责”这个问题，早在2004年3月温家宝总理在政府工作报告中就已经作出了明确的回答：“政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠！”［5］但现行的问责制度中，问责的主体主要是上级政府［6］。以2008年4月发生的“4?28”胶济铁路特大交通事故为例，在这起特大的铁路交通事故发生不到10小时，铁道部就作出免除济南铁路局局长、党委书记的职务，接受审查，听候处理的决定。在这一问责案例中，作为行政机关的同体问责在第一时间作出了反应。相反，真正应该做出反应的最高权力机关人民代表大会却寂然。在问责制度还未完善的情况下，问责主体错位导致问责过程中出现上级行政部门或领导成为问责的真正主体，各级人民代表大会未能在问责的过程中快速主动地发挥应有的监督和问责作用。这种问责制度的效率很高，但人治迹象明显，一旦某一事件引起了上级甚至中央领导的高度重视被问责则在所难免。而本着“对上负责”态度的被问责官员对处理结果只能接受，而处理结果是否公平，是否真正做到了应承担的责任“真正落实到人”则无人问津。 　　3．行政救济法律制度不完善，问责客体集体无意识。行政问责在中国虽古已有之，但从制度层面来看还不完善，在问责过程中难免出现偏差。首先从法律层面来看，对于被问责官员或被处分官员的行政救济的法律规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定的诉讼。这样的制度设计显然是受到传统的特别权力关系理论的影响，不利于公务员权利的保障，也违反了“有权利就有救济”的原则。［7］《行政机关公务员处分条例》第四十八条对行政人员在问责过程中权利的维护和救济方面有了一定的规定，“受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，可以申请复核或者申诉。”虽然如此，但由于在申诉的相关方面规定不详，可操作性不强，很难发挥应有的救济作用。另外问责制度不完善导致问责主体主要是上级领导或上级行政机关甚至是中央领导同志，因此被问责者被问责后要么因为法律规定不完善或成本太高选择“无法可依”，要么由于希冀问责后东山再起而选择“有法不