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试论公共档案馆建设的制度困境及对策 　　公共档案馆，原是西方一些国家使用的名称，最早依法命名的“公共档案馆”是英国于1838年依据《公共档案法》而设立的国家档案馆，其后，陆续被各国档案界所接受和采用，而我国出现“公共档案馆”思想，只是在进入21世纪以后。近些年来，各级国家档案馆也在适应社会的需要，主动改变单纯为党政机关服务的思路和做法，逐渐打开封闭的大门，已在一定程度上体现了“公共档案馆”的功能，学术界因此也开始对“公共档案馆”建设进行研究和讨论。但是必须清醒地看到，当前档案部门的实践还基本处于局部的、自发的阶段。距离严格意义的公共档案馆还有很大差距，不仅存在认识上、实践上的差距，更存在法律制度方面的差距，这是公共档案馆建设的根本问题。 　　 　　我国公共档案馆建设存在的观念错位和制度缺陷 　　 　　我国各级国家档案馆的设置始于20世纪50年代，性质为综合档案馆，主要承担党政机关形成的文件材料集中保管和利用的职能。长期以来，我国将国有档案视为一种由各级国家机构、社会组织形成并为其服务的“内部资产”，带有深刻的机关“胎记”。正是由于这种长期的、顽固的滞后认识，以及档案部门在“公共档案馆”的理论、实践、资源、设施等诸方面的准备不足，导致对公共档案馆建设存在观念的局限和制度的缺陷。 　　 　　1　对公共档案馆的性质，特征和功能模糊不清，认为拓宽档案馆的社会服务功能，即可成为公共档案馆，表现出认识上的浅表性 　　档案馆是具有公共服务性的公共事业单位，一般认为，公共事业单位的重要职能是通过自身的资源和优势，为社会提供各种服务。近年来，档案部门随着对外交流的增多，向公众开放档案的意识在不断增强，各级档案馆逐步尝试从公共服务角度来考虑档案馆的建设。发端于广东的“政府可公开文件向社会开放利用”(简称“现行文件公开”)的做法，使综合档案馆出现了公共档案馆的萌芽。国务院颁布的《政府信息公开条例》规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”，又??公共档案馆的建设向前推进了一步。但是，档案部门对公共档案馆仍然存在较大认识误区：认为开展公共服务即可以建设公共档案馆；或认为档案信息最大限度向社会公众开放，通过各种展览、史料出版等开放档案、拓展档案馆的功能，就可建设成为公共档案馆。这是一种片面的、浅表性的认识，或者是不完全的认识，这些认识没有完全领会公共档案馆的真正内涵，没有把握公共档案馆的实质特性，忽视了从档案资源建设角度，来推动公共档案馆建设，这种片面性的理解有可能会阻碍公共档案馆的建设。 　　 　　2　对公共档案馆追求外在的，形式上的硬件建设，认为为公众提供舒适的阅览环境，即可建成公共档案馆，表现出认识上的片面性 　　正是由于对公共档案馆认识的偏差，导致各地档案部门片面追求档案馆合建设，或以公共档案馆的名义，追求档案馆合的“大而全”，出现了馆台面积的攀比。2002年，国务院《政府工作报告》提出“加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆等公共文化和体育设施建设”，国家首次明确将档案馆列为公共文化设施，这引起了档案界对公共档案馆建设的热烈讨论，但这些讨论基本是基于档案馆物质方面如何围绕公共档案馆的建设，因此而掀起了档案馆合建设高潮，“以公共档案馆的理念推进档案馆(台)建设”，成为当前档案部门共同的思想。但是，我们必须澄清一种认识，虽说公共档案馆建设必须依托良好的档案馆设施，充足的、可供多人同时利用档案的空间，但档案馆的公共设施建设，并不等同于公共档案馆建设，档案馆合只是公共档案馆建设的必要条件，而非充分条件。因而，片面追求档案馆合的“大而全”，是建设不成公共档案馆的。 　　 　　3　对公共档案馆建设。仍未触及其最根本的问题，即缺乏从制度方面解决档案馆的公共性问题 　　有学者认为：所谓公共档案馆，是指从档案馆的环境建设到资源储备，从现代技术应用到信息开发水平，都要具备公共性，具体体现在档案馆管理的开放度、资源的共享度和接待的满意度等方面。前面的两种认识，无论是追求档案的最大限度向公众开放，还是追求档案开放服务物质条件的优化，显然都存在明显的缺陷。一是缺乏对公共档案馆的研究，对于公共档案馆的有关基本理论问题，尚未厘清脉络，二是尚未触及公共档案馆的根本――公共档案馆建设的法律法规等制度保障体系建设。由于历史的局限性，现有档案法律制度将各级档案馆定性为为党和国家各项事业发展的服务机构，为社会公众服务居于其次地位，或者没有为公众服务的职能，对公共档案馆的制度规定可以说是空白，因而，至今没有真正意义上的公共档案馆。目前，档案界(包括高等院校的档案学者和档案部门的资深专家)对公共档案馆研究更多的是涉及公共档案馆的定义、性质、功能地位及其他方面的理论论述，而未涉及公共