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专栏导语：社会养老保险改革的德国经验-行政管理 专栏导语：社会养老保险改革的德国经验 岳经纶 岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心／政治与公共事务管理学院，教授。 ２０１４ 年１２ 月２４ 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议发布了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。机关事业单位养老保险制度改革这一公众期待已久的重大政策以全国人大常委会审议国务院报告的形式在岁末年初骤然出台，不但引起了舆论对这一带有根本性和制度性的改革的具体内容的广泛关注，还引发了公众对以养老保险制度为核心的中国社会保障制度的深入讨论。 自上世纪９０ 年代中开始，我国开始在全国范围建立社会统筹与个人账户相结合的统筹互济的社会化养老保险制度。由于这一制度在设计之初主要是为了配合国有企业改革，而没有触及机关事业单位及其工作人员，导致我国社会养老制度出现了“双轨制”的格局，企业职工与机关事业单位工作人员在养老待遇上出现了重大差异。这样的制度格局，不仅反映了我国社会保障制度的内在缺陷，也成为引发社会矛盾和社会不满的一个重要根源。如何消除双轨制，推进社会保障制度整合，促进社会公平正义，一直是我国社会保障制度改革的重要议题。事实上，自上世纪９０ 年代以来，有些地区和行业一直都在探索机关事业单位养老保险制度改革，但由于面对许多障碍和阻力，进展不大。与此同时，有关城镇职工养老保险制度的种种问题，如缴费率过高、个人账户空账、基金缺口等，也受到了广泛的关注，批评现行社会养老保险制度的声音不断出现，令人感到我国社会养老保险制度面临全面危机，难以为继。在这样的情况下，如何借鉴国际经验，不断改革和完善我国的社会养老保险制度，有着极为重要的现实意义。 我们把目光移向现代社会保障制度的发源地德国。现代社会保险制度起源于１９ 世纪末期的德国，其背后的主要推手是当时德意志帝国宰相俾斯麦。一般来说，欧洲国家的养老保险制度大体可以分为两种模式：一类是“俾斯麦模式”，也就是所谓的“男性养家模式”，奥地利、比利时、法国、德国、意大利和西班牙属于这一模式。这些国家的社会保险体系有以下几个特点：国家养老金水平取决于收入和缴费水平，连续就业并一直缴纳养老金的人可领取到一份替代率比较高的养老金，这份养老金可以达到其最后一份收入的很高比例；为夫妻中存活时间较长的一方提供相对丰厚的“失偶养老金”；就业历史有中断的个人领取的养老金较低。另一类是“贝弗里奇模式”，北欧国家、荷兰、瑞士和英国都属于这一模式。这些国家提供两个层次的养老金：一个层次是法定的国家养老金，此类养老金创立于１９４０ 年代末至１９６０ 年代之间。国家养老金是人人都享有的，而且给付水平一般足以脱贫。在享有国家养老金的公民中，低收入者的养老金收益与其就业收入之比高于高收入就业者。就此而言，这些国家的法定养老金与其说是与收入挂钩，不如说是一种再分配形式。当然，对高收入者来说，国家养老金不足以维持其老年生活水准。因此，还需要第二层次的养老金，这就是职业养老金，它在这些国家里可以起到保障收入的作用。 传统上，德国的养老金制度无疑是属于俾斯麦模式的。１８８９ 年，德国议会通过《伤残与养老保险法》，正式建立社会养老保险制度。在制度建立初期，德国社会养老保险制度的财务模式是雇主雇员共同筹资的基金积累模式。这一模式在１９５７ 年改变为现收现付的财务模式。现收现付模式是建立在不同世代人群之间的不成文“代际合同”之上的。这种代际团结和社会整合的理念是德国社会保险制度的基本理念。从福利体制的角度看，德国的社会福利模式属于以法团主义为特征的保守主义体制，具有比较高的“去商品化”水平，有比较明显的集体主义文化传统，同时也重视家庭功能。养老保险制度是德国福利国家体制的核心制度，目前养老保险金的支付占到德国社会支出的大约三分之一。尽管德国的社会养老保险制度历史悠久，成熟有效，但是也存在明显的“分散化”和“碎片化”特征。首先，白领职员和蓝领工人的养老保险制度是分立的。蓝领工人的养老保险由各州州立的养老保险事务所经办，白领职员养老保险则是由“联邦职员保险事务所”经办。其次，公务员有独立的退休保障制度。德国建立了由国家财政给付的公务员退休制度，公务员不用缴纳养老保险的保费，而是根据其职业经历和工作年限来获得财政支付的退休金。可以说，公务员是一个福利特权阶层。第三，具有因地理区域而带来的纵向分化，联邦各州和中央政府各自有管理养老保险基金的权力。 当然，德国社会养老保险制度面临的最大问题是人口老化和低出生率带来的财务压力。德国法定养老保险制度采用现收现付的财务模式，而且规定了一个比较高的替代