对执行改革的几点逆向思考.doc

对执行改革的几点逆向思考 作者： 黄建高 ?? 发布时间： 2003-12-18 15:42:13 ????近几年，全国各级法院为攻克执行难都做了很大的努力，执行工作赢得了可喜的成效。其中，执行工作改革也取得了初步成效，如高级法院统一管理的体制已基本形成，执行局的机构模式已普通确立，监督制约机制有了起步，执行方式方法在创新中迅速发展。所有这些改革，实质上都是围绕统管与分权这两个主题进行的，都是在现有法院的体制框架内进行的。随着党的“十六大”实现政治文明目标的确立，司法体制改革在更高的层面上正式提出，学术观点也竞相迸发和活跃。 这其中，相当一部分观点是有效的，但也有的已忘记了中国社会城乡二元结构的事实，忘记了司法主题的效率，忘记了实用和便民，简单主张国外采用的做法，或仅仅是从理论出发，大谈执行权分权，追求执行监督和执行救济体系的完备。对此，笔者在以下谈几个观点，作一探讨。 ??　一、不应在执行体制改革中放弃法院的主导地位 ??　现行的执行体制是在法院内部设执行局，业务由高级法院统管。有的学者主张将执行局分离出法院，当中又有两种观点：一是在观有的政法系统内将执行权分配给司法局；二是完全脱离现有的政法系统，参照有的外国在政府内单设一个机构专门负责执行。总之，不论哪一种观点，都具有将执行权远离法院的倾向，只是程度不同而已。笔者认为，在政法系统之外再构建执行机关不可行；在政法系统内将执行权分配给司法局，或在现行体制基础上，执行局垂直设，都可以探索。但不论执行体制怎么改，都不应放弃法院在执行工作中的主导地位，其理由有三： ????第一，司法体制改革应强化法院在司法权中的主导地位。 ????在我国，与立法、行政两大国家权利相比，司法权的核心不明显。立法权主要由全国人大及常委会行使，核心作用明显；行政权由国务院和地方各级政府行使，权利的运行机制是实行下级服从上级的各级行政首长负责制，其核心作用更强。按国际上的通行做法是以法院作为司法的核心，但在我国这一核心不明显，过多地强调了公、检、法、司的制约作用。在行政诉讼中，由于法院独立审判和地位的有限，公民总是心存疑虑，民告官的少，而且以撤诉的居多。在民事诉讼中，在当事人在审判时有冲击法庭的行为时无法直接判其有罪；在执行时殴打法官，或有拒不执行法院判决、裁定罪的其他犯罪行为时，还得经过一个由法院经公安，又经检察院再回法院的“马拉松”过程。这样一来，法院的威信大打折扣，核心不明显。如果还要将民事和行政非诉的执行权完全独立出去，真不知法院的权威还有几何。因此，从这个意义上来说，不应放弃法院在执行中的主导地位，也就是说，不论怎么改，执行权中不与实施权直接相关的裁判等权能始终要赋予法院。 ????第二，执行是裁判的延伸。很难想像，一个决议可以自行，同样难以想像，决议主体对执行主体没有一定的制约，而完全处于平行状态，决议能得到完整的执行。这不论是大到一个政党的执政，还是小到一个家庭，一个小组之类的社会组织都是如此。在司法领域，裁判主文就是决议，要确保裁判主义的正确执行，就不应放弃法院已有的主导地位。也就是诸如裁定不予执行双，异议、复议、执行回转、管辖争议等的审查决定权，变更、追加被执行主体权，中止或终结执行权，制裁决定权等权利，无论怎么改，都应始终赋予法院。只有使法院对执行主体居于主导(或称督导)地位，才能确保裁判的实现。 ????事实上，在我国的刑事人犯执行中已有这样的先例，如将对人犯的管教、改造权交给监狱，将减刑、假释权仍赋予法院，这是一项通过实践检验切实可行的制度。国外还有将刑事诉讼的逮捕决定权只归于法院，将逮捕的决定权和执行权分开的。 ????第三，只有高素质的法官才能担负起司法核心的主体的职责。司法要有一个核心，司法要以法院为核心或称为居主导地位，法院的法官要职业化，精英化，这是国际的通行做法，同时也是我国的司法改革的取向，在整个司法队伍中，将来只有法官才是优中选优，贤中选贤，德中选德，社会完全可以放心地将司法的主导权交予法院。环顾司法领域的其他成员，我们会发现，也只能将众多的裁判大权赋予这些精英们。 ????二、不应脱离执行工作的客观要求 ??　执行工作的性质要求。执行是相对决策而言的，决策环节追求的主要目标是科学和民主，或是公正和合法，实行的是委员会负责和少数服从多数的机制。而执行的主要追求目标是效率，因而实行的是首长负责和下级服从上级的机制。在我国国家机关中，人大(或一定意义上的党委)是决策、监督机关，政府是执行机关。在各级政府中，实行的就是行政首长负责制，政府首长也常常召开各种各样的会议进行讨论，但在法律意义上来说，其实是首长的一种咨询会，结论只要首长一个人作出就可以了，不需要表决。具体行政行为完全如此，抽象行政行为则带有一定执行中的决策性质。法院的执行也很类似，执行权个