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基于委托代理理论的政府财务报告改革 　　【摘要】 文章通过分析公共部门的委托代理关系及存在的问题,透视如何通过政府财务报告改革有效地解除政府承担的公共受托责任,最终缓解公共部门的委托代理问题。 　　【关键词】 政府会计;政府财务报告;委托代理;公共受托责任 　　 　　一、引言 　　 　　现代社会政府通过民主政治程序和预算授权,以强制征税和发行政府债券等方式,集中配置和使用社会公共资源。公共资源由纳税人和社会公众提供,由政府管理和使用,其中暗含着一种“社会契约关系”,即公众与政府间形成委托代理关系,政府受托管理公共资源承担了公共受托责任。由于公众与政府间的信息不对称、双方的目标函数不一致,公共部门存在着严重的委托代理问题。委托代理理论认为在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人通过有效的制度安排,设计最优契约,可以激励与监督代理人按照委托人的最??利益来选择行动,使代理人的行动符合委托人既定的目标。根据委托代理理论,应通过制度安排有效监督和激励政府按公众的意愿行动。政府财务报告是公众获取政府受托责任履行情况的重要信息来源,通过建立完善的政府财务报告制度,可以激励和监督政府按照公众利益选择行动,最终符合公众目标。 　　 　　二、公共部门委托代理关系及代理问题分析 　　 　　(一)公共部门的多重委托代理关系 　　公共部门存在着政府部门外部和内部多层级的委托代理关系。外部的委托代理关系体现为:政府与社会公众的委托代理关系。在此,立法部门代表整个政府与公众达成委托代理契约。政府部门内部的委托代理关系体现为:立法部门与行政部门之间的委托代理关系;行政部门内部各层次的委托代理关系,主要表现为上级政府(中央政府)与下级政府(地方政府)的委托代理关系,政府财政部门与支出部门的委托代理关系,政府部门与政府官员之间的委托代理关系。政府部门内部和外部广泛的委托代理关系形成了政府部门对外部和对内部的受托责任。 　　(二)公共部门委托代理关系的特征 　　1. 委托代理链条长 　　从公共资源的提供者(社会公众)到公共资源的直接使用者(政府官员),公共部门的委托代理链条长,纵向层次多。经过重重委托与受托关系,必然造成信息不对称,而且委托代理链条越长,效率损失越大,代理成本越高。 　　2.契约具有长期不完备性 　　由于政府提供的公共商品和服务具有长期性,因此公共部门委托代理关系的建立通常采取长期契约的形式。鉴于人的有限理性、未来事项大的不确定性以及穷极所有事项的成本限制等因素,导致这种契约是不完备的长期契约。公共部门委托代理契约的长期不完备性必然造成契约执行和解除具有极大的模糊性。 　　3.代理人代理多项任务 　　在公共部门的委托代理关系中,作为代理人的政府在行使公共权力时,被委托的任务不只一项,即使是一项,也有多个维度,存在多元的目标。这些多项任务和多元目标有可能是相互冲突的,以致难以对政府提供的公共产品和服务进行全面量化和考评,不利于监督与激励。 　　(三)公共部门的委托代理问题及其解决 　　公共选择理论认为,政府部门也表现出“经济人”特性,会追逐各自不同的权力和利益。为此,政府部门内部各层次的委托人与代理人之间以及政府与公众之间的目标函数必然会不完全一致。由于公共管理中的委托代理关系诸多特征决定了公共部门的信息不对称更为严重,激励与监督更为困难,契约的执行和解除具有更大的模糊性,在委托代理双方的博弈中,代理人会在契约签订之前事先隐藏信息,造成委托人的逆向选择,或在契约签订之后事后隐藏信息和行动,损害委托人的利益,出现道德风险问题。 　　逆向选择和道德风险等代理问题的根源在于双方信息不对称。为此,必须消除或者减少彼此间的信息不对称,增加政府提供的信息量,加强对政府使用公共资源的监督。政府财务信息提供集中体现在政府财务报告的编制和发布中,政府财务报告是公众检查政府工作的基础,若财务收支符合预算的规定,财务状况符合持续运营要求,业绩符合委托人的预期或既定标准,则公众与政府间的委托代理契约得以履行,政府的公共受托责任得以解除。 　　 　　三、政府财务报告改革设想 　　 　　社会契约的有效履行,政府公共受托责任的解除要求政府向公众公开的政府财务报告包含以下基本信息:(1)政府预算执行情况的信息;(2)政府财务状况的信息;(3)政府营运绩效的信息。然而,我国目前尚未建立起真正意义上的政府财务报告,现行的政府财务报告实际上是预算会计报告,存在诸多缺陷。我国必须对预算会计报告进行改进,尽快构建完善的政府财务报告,为公众评价政府公共受托责任的履行情况提供信息支持。按照国际会计师联合会的观点,建立一个规范的政府财务报告,应当明确的主要问题包括财务报告的目标、主体、基础、报告体系和报告内容等。 　　(一)界定政府财务报告目