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征地议价政府与市场的和谐构建 　　[关键词]征地活动;征地议价;政府规制 　　 　　张期陈(1978―),男,上海商学院经济学院(上 海,201109)。研究方向:发展经济学。 ?胡志平(1979―),男,复旦大学经济学院(上海,200433),博士生。研 究方向:公共经济学。 一、实践中的征地活动――政府失灵问题 　　经济史学家金德尔伯格指出,城市化是个世界性现象,它同样影响着富裕国家和贫穷国家。 一个与世界城市化完全背道而驰的趋势是不可能的。[1]基于征地活动的历史 必然性,人们容易产生如下认知:既然征地活动是大势所趋,那么征地活动应该首先体现城 市化的效率问题,而不是公平问题。在我国,相关征地制度带有明显的计划经济色彩,地方 政府的人为操作空间很大,而且身兼土地市场管理者、土地市场供应者和土地市场需求者角 色的地方政府片面追求经济增长,将土地资源作为推动经济增长的主要工具,[2] 所以我国的地方政府更容易???发上述认知。这种认知一旦成为地方政府的指导 方针,其结果必然是过度征地。如果考虑到地方政府的土地财政问题,考虑到地方政府招商 引资问题,以及地方政府规避中央征地法规的机会主义动机,[3]那 么最终的结果就不仅仅是地方政府过度征地,而是地方政府过度低价征地。 　　就征地活动的历史必然性看来,征地活动的发生与农地产权属性无关:不论公有地权还是私 有地权,在城市化面前,在征地活动面前,都必须遵从“公权力”的城市化要求。但是征地 活动的具体表现形态与地权属性直接相关,因为征地活动的对象是国民的农地产权,而“权 利”不同于“权力”的地方在于,“权利”更注重相关经济主体之间的公平或对等关系。一 旦农地产权本身有问题,那么其中的问题就可能打破征地活动中相关经济主体之间的利益均 衡。我国农地产权的最大问题在于农地产权不清,[4]农地产权不清则 导致产权主体缺位,而产权主体缺位必然导致人们争相攫取稀缺的经济资源。[5] 由于我国的农村经济组织具有政社合一性质,政社合一导致村长(或村委会)的双重代 理角色。[6][7]在我国的征地制度和村委会组织制 度框架下,由 村长代理被征地村民集团参加与用地方集团进行的征地补偿谈判(笔者称之为征地议价)。 由此,在模糊的农地产权制度下,村长的双重代理角色很容易导致委托代理问题,即作为地 方政府代理人的村长无视自己作为被征地村民代理人的身份,在征地活动中作出不利于被征 地村民集体利益的行为。具体如图1所示。? ?图1 现实中的征地活动与农民上访 　　 　　在图1中,虚的双箭头表示被征地村民和村长之间虚假的委托代理关系。这一委托代理关系 的虚假性在征地活动中表现为:村长仅仅告知被征地村民一些简单的征地事项,以至于被征 地 村民集团基本上被排除在关键的征地程序之外。图1表明:在现实的征地操作过程中,政 府与用地主体、村委会相互沟通之后,征地过程就悄然开始了。因而,地方政府支配了征地 活动的全过程。这种政府主导的征地实践在一些地区导致了诸多征地利益冲突,以致被征地 村民集团因为实际支付过低而频频上访。 　　上述征地问题实际上是征地活动中的政府失灵问题,其中既有效率问题(过度征地),也有 公平问题(低价征地)。征地活动中的政府失灵问题不是我国所特有的。不同国别普遍存在 着土地征用权的滥用和泛化,即使在美国这样一个对私有财产严格保护的国家,土地征用权 也存在着被滥用的现象。[8]但是我国征地活动中的政府失灵问题有其特殊性 ,其根源可以归结为农地产权不清、地方政府的GDP崇拜和地方政府的土地财政,而其直接 原因则在于具体征地活动中的村长代理行为。村长作为政府代理人的身份取代了村长作为被 征地村民代理人的身份,其结果是政府支配了征地活动全过程,征地补偿价格的确定变成了 政府单方面进行征地补偿定价。这无疑会提高地方政府的征地效率,但是却存在低价征地、 过度征地的隐患。 　　二、征地议价与经济人有限理性:市场失灵问题 　　现代国家的征地活动在总体上符合社会经济发展的整体利益。事实表明,政府主导征地活动 可能导致政府无效率。假定让相关市场主体直接进行征地议价,那么这样的市场活动是否一 定更好呢?笔者认为,由于经济人的有限理性,被征地村民集团在征地议价过程中可能存在 利益短视问题,而用地方集团只追求自身利益最大化,所以两个集团直接议价的市场活动也 可能出现市场失灵,即,在征地问题上,市场也可能是缺乏公平或无效率的。为了应对征地 议价过程中的市场失灵问题,政府规制又是不可或缺的。 　　(一)征地议价活动的不公平性及其纠正? 作为有限理性的经济人,农民对其自身利益的认识可能是不理性的。在征地过程中,被征地 村民可能存在利益短视行为。具体而言,被征地村民可能只看重被征农地的价格,希望征地 价格尽量高一些