“乡财县管”改革中两级财政职能定位.docVIP

“乡财县管”改革中两级财政的职能定位 　　提要“乡财县管”改革是针对县乡两级基层财政领域的、阶段性的局部尝试性政策调整，它直接缘起于基层财政困境与债务危机的社会背景。在“乡财县管”实施过程中，县乡两级财政的合理定位至关重要。本文主要分析县乡两级财政的主要职能。 　　关键词：乡财县管；财政职能合理定位；乡级财政职能“越位” 　　中图分类号：F812文献标识码：A 　　 　　从1994年开始，我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而，该体制仍然带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少问题。其中突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大??度上造成并加剧了基层政府的财政困难。而且伴随着农村税费改革的推进和农业税的减免，县乡财政危机越来越表现出不断加剧的趋势。为建立科学规范的公共财政管理体制，帮助乡镇财政尽快摆脱困境，促进乡镇财政尽快走上良性发展之路，2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》明确提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”。根据此通知，从2003年起各地纷纷开始了“乡财县管”的试点，在中央的推动下“乡财县管”改革在各地迅速铺开。 　　根据财政部发布的关于实行“乡财县管”改革的文件，“乡财县管”是“乡财县管乡用”的简称，它是指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。“乡财县管”改革是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措，改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风险，进而缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果。 　　“乡财县管”后，各级地方政府权利、职能都有所变动，因此要重新定位各自的权责范围。县乡两级政府财政职能的合理定位，对改革的成效至关重要。所谓政府的财政职能合理定位，是相对于目前地方政府经济管理职能存在的“越位”、“错位”和“缺位”而言的，就是地方政府要不断转变职能，从直接参与生产经营活动，代行企业和市场职能转向提供“公共产品”和“公共服务”，建立和维护市场秩序，为微观经济主体创造良好的发展环境。 　　 　　一、“乡财县管”改革后县级财政的主要职能 　　 　　县级财政属于农村财政的核心级次，由县财政和县级市财政组成。从我国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替和政府体系如何变化，县级政府始终是最基本的一个层级。“郡县治，天下安”，县级政府在国家的治理中一直发挥着基础作用。从目前看，县级财政向全国70%以上的人口提供70%的县域公共服务，可见县级财政在农村公共财政体系中的地位之重要。实行“乡财县管”后，县级财政的主要职能应该是：（1）提供县域范围内的公共产品，包括政权建设、维护本辖区治安、县级公路、农田基础设施、医疗卫生等；（2）与上级政府共同提供本辖区内的外溢性公共产品（如农村义务教育等）和对上级政府的有条件转移支付进行管理并提供配套资金；（3）对乡级财政提供财政支持，并对乡级财政行使监督职能；（4）贯彻执行上级政府的财政政策。 　　 　　二、“乡财县管”改革后乡级财政的主要职能 　　 　　乡级财政由乡财政和镇财政组成。从1984年进行建立乡镇财政试点，到1985年财政部颁发《乡（镇）财政管理试行办法》和正式建立乡级财政，乡级财政已经历了20年的发展历程。期间，乡级财政在促进地方经济发展方面起了许多积极作用，但也逐渐成为存在缺陷和问题最多的一级财政。乡级财政问题的根源主要是较长时期内在职能定位上存在严重的“越位”和“缺位”，而“越位”又是导致乡级财政能力低下以至“缺位”的关键原因。反思乡级财政职能的“越位”问题，对于乡级财政职能的正确定位和现阶段的农村公共财政体系建设具有至关重要的意义。当然，在农村税费改革前后，乡级财政的职能范围已经有了不小的变化。农村税费改革以前，乡级财政职能“越位”问题相当突出，主要表现在：（1）农村义务教育属于全国性公共产品，本应由较高层次的政府提供，但实际一直由最基层的乡级财政承担，这不仅使其本身不堪重负，也严重影响了农村义务教育的