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北洋时期中央与地方卷烟税纠纷 　　摘 　　要:近代以来,随着卷烟的逐渐普及,卷烟税遂成为优良税源。北洋时期由于政府财政困顿,中央和地方对卷烟税皆有必得之心,展开激烈争夺,商民团体则因利益攸关,在国地税权争夺中亦有所要求,各方争吵不休,甚至冲突不断。但税权纠纷中各方均未获得实际利益,反而导致税制混乱、税源枯竭。中央、地方以及商民团体之间的卷烟税纠纷暴露出北洋时期税制改革过程中国家与地方财政关系混乱、税权分配失衡等一系列问题,并最终致使北洋时期税制近代化努力归于失败。其历史经验为今天深化财政体制改革提供了借鉴。 　　关键词:卷烟税;外国企业;税权纠纷;财政关系:税制近代化 　　中图分类号:F129　文献标识码:A　文章编号:1008-2972(2010)05-0090-07 　　 　　北洋时期的国地财政关系近年来逐渐受到学界的关注,已有的研究成果如《北洋财税制度研究》课题组的《北洋时期中央与地方财政关系研究》 (《财政研究》1996年第8期)、刘慧宇的《论中国近代国地财政划分制度的演变?》(《东南大学学报》2001年第6期)、张志超等著的《中国财政现代化模式的历程――民国时期(1912-1937)财税改革问题对话》(《华北水利水电学院学报》2007年第3期)等,对北洋时期的财税制度变迁从制度层面进行了梳理,重点在于呈现制度变迁的过程。但税制改革过程中中央与地方的税权纠纷、社会团体的利益诉求等各方利益平衡的实际运作层面,以及税制近代化失败的原因,尚未有专文论及,而对这些问题的深入探讨无论对总结近代税制改革经验,还是对当今财政体制改革都具有重要的研究价值和借鉴意义。本文意在对此作粗浅思考,以为抛砖引玉。 　　北洋时期政府财政困顿,常依靠内外举债应付财政危机。究其财政困难之根源,除关税、盐税等大宗税源为外人把持外,中央与地方之间激烈的税权争夺致使税制不良,消耗了大量优质税源,并导致税制近代化徘徊不前亦是重要原因。近代以来,西方卷烟开始输入中国,尤其是民国以后,卷烟逐渐为国人接受继而风靡全国,卷烟税也随之成为优良税源,为国地双方所觊觎。中央、地方以及商民团体之间的卷烟税权纠纷最终结果是各方皆未获得实际利益,反而导致税款流失,税源枯竭。卷烟税权纠纷反映出北洋时期税制改革过程中国地财政关系混乱、税权分配失衡等一系列问题,这些问题正是影响北洋时期税制近代化的重要因素。 　　 　　一、卷烟税争之缘起 　　 　　卷烟作为消费品在近代以来输入中国,最初数量甚微,海关也未将烟草列入独立税种。第二次鸦片战争中列强要求改订税则,晚清政府迫于西方的船坚炮利,以进口烟草为在华洋人日用品为由,将其划人免税之列,以致此后40余年烟草久为无税之货。直至1902年8月,清政府与各国签订《续修增改各国通商进口税则善后章程》,才将烟草编人海关税则,“与百货同科,值百抽五,是为正税,另纳子口半税,已纳正、子两税,运入内地其它商埠,沿途关卡概免税厘”。其中外商在国内设厂生产卷烟者,“出厂时纳正税一道,税率百分之五,国境以内,不再重征”。然而当时国人仍习惯于传统旱烟和水烟,卷烟销售较少,卷烟税并未受到足够重视。 　　季清以还,随着中外交往的增多和社会风气的转变,吸食卷烟逐渐成为时尚潮流,为国人所喜爱,由此“国内烟厂,接踵而起,有一日千里之势”。随着卷烟的普及和销量的增长,卷烟税遂成为优良税源并日渐受到重视。民国初年,卷烟征税仍沿袭清制,值百抽五。而在西方,烟草为奢侈消费品,各国“莫不倍增其税,有值百抽进口税二百者,有值百抽百者,或百分之七十五,极轻亦百分中抽二十五”,唯中国由于协定关税,卷烟仍按值百抽五,税率之轻,“与东西各国,蔑与伦比”。除中央正税外,各省地方政府间有征收销场、落地等税,但征收标准也轻重多寡,各不相同,设置税率之标准亦不一致,或以容器为准,或以货量为准,或以货品为准,或以卖价为准,或以商铺为准,卷烟税制极其混乱。因此“政府收入无多,不第固有税源,弃同敝履”。卷烟税虽为优质税源,却未能为政府财政发挥相当作用。 　　又民国初年由于时局动荡,“各项租税征收事项,兴革靡常。中央所属关、盐两大税源,因用作对外借款担保,名为归诸中央,实已操诸外人之手,不能活动”,而各省“既不接济,反求中央接济,请款之文,告急之电,沓来纷至,积案如山”。甚至地方势力“极其聚敛之能事,尽中央之收入亦一概予以截留,中央与地方之间几无财政关系可言”,以致“国用耗竭,财政紊乱”,中央财政几乎陷于瘫痪。 　　基于以上情形,1914年时任国务总理兼财政部长的熊希龄决定着力整顿卷烟税收,实行现代卷烟税制以增加政府收入。他指出,西方英美等国除对烟草课以重税外,莫不采用专卖制,国家税款“收人加多,为额甚巨”,而“吾国烟税岁入极微”,其解决之法,“在仿行各国烟专卖制”。