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城乡建设用地增减挂钩三个平衡 　　“城乡建设用地增减挂钩”始见于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件提出：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。随后，国土资源部开展试点。一些地方的试点经验表明，此项政策如能较好执行，能够解决耕地保护的“动力”、城镇发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题，对统筹城乡发展发挥积极作用。但试点过程中也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等问题。一些侵害农民权益的做法经媒体报道后，受到社会的诟病。2010年底，国务院专门发出《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），旨在“严格规范”增减挂钩试点。 　　 　　一、增减挂钩应重视三个平衡 　　 　　在最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度下，实现土地利用从增量供给向存量挖潜转变是必然趋势。增减挂钩，为存量用地挖潜提供了可行路径。重视土地、农民心理和资金的三个平衡，不仅能有效维护农民权益，缓解耕地保护的压力，而且还能满足地方政府发展经济的利益诉求，实现增减挂钩的综合效益最优化。 　　（一）土地平衡是基础 　　将农村建设用地（拆旧地块）整理复垦成耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，将节约的指标少量调剂给城镇建新区使用，转变为城镇建设用地（建新地块），拆旧建新的规模，由增减挂钩周转指标来控制。通过优化城乡建设用地空间布局，土地达到动态平衡，在保障发展用地的同时，又保护了耕地，实现双赢。 　　（二）农民心理平衡是根本 　　农村宅基地是增减挂钩中拆旧的主要来源。农民――宅基地的使用者，理应是拆旧的主体，然而，事实证明，在政府主导的这场活动中，极易忽视农民的主体地位，进而侵犯农民的权益。在保障不了农民的主体地位，做到农民的心理平衡，充分尊重农民意愿，显得至关重要。 　　（三）资金平衡是关键 　　地方政府作为主导者，较为关心的是增减挂钩??实施，资金投入和筹措能否达到平衡。在土地财政依然是地方收入主要来源的背景下，建新地块有偿供地所得收入，是政府筹资的主要来源。通过建新区土地市场的有效运转，达到资金投入和筹措的平衡，甚至有盈余，地方政府才有动力去推动增减挂钩。另外，取之于民，用之于民，将所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，通过城市支持农村，促进城乡统筹发展，也是政府应该关注的。 　　 　　二、增减挂钩三个平衡的实现路径 　　 　　（一）多目标实施土地的综合平衡 　　1、保持数量平衡 　　将农村建设用地复垦为耕地，通过空间上的等量调整，转变为城镇建设用地。建新虽占用耕地，但拆旧地块已经复垦为耕地，因而耕地并没有减少；同时，城乡建设用地总规模也没有增加。 　　2、提高土地质量 　　将整理腾出的农村建设用地，采用先进的土地复垦技术，复垦为高质量的耕地，甚至纳入基本农田保护区，以此提高耕地质量。 　　3、合理调整权属 　　拆旧地块原为集体所有，复垦为耕地后，仍为集体所有。建新地块，用于农民安置的，可继续保持集体所有，或转变为国家所有。相应地，可供搬迁农民选择的土地使用权包括：宅基地使用权、国有土地使用权（划拨）、国有土地使用权（出让），用于城镇建设的，经政府征收后，变更为国家所有，并可通过招拍挂出让。增减挂钩，完成了建设用地由集体所有向国有的转变，而国有建设用地的可抵押性，显化了土地的资本价值。 　　4、提升土地价值 　　通过空间调整，将建新地块安排在城镇重点发展区内，区位优势创造了级差地租I，指标的稀缺性和特许权增加了建设用地获取的难度和成本，土地价值必然得到提升，从而间接释放了农村建设用地的潜在价值。 　　（二）多措施维护农民合法权益 　　1、提高农民对政策的认知 　　承包地、宅基地及其上房屋，是农民最有价值的财产，特别是房屋，往往会花费农民不少积蓄。当前，外出务工所得虽已成为多数农民的收入来源之一，但一旦这种不稳定的劳务关系解除，承包地能让农民维持生计，宅基地及其上房屋，能给予其稳定居所，体现出明显的保障功能。因此，让农民离开原居住地，他们往往态度谨慎。 　　增减挂钩提供了这样一个安排：腾出农民的宅基地，同时设计多种安置模式供农民自愿选择，农民并没有失去居所，新的居住地，只是在空间上和形式上做了调整，综合条件只会比以前更好。农民搬迁后，还可以继续拥有原有的承包地，甚至原宅基地复垦后的耕地，也归农民集体所有。其目的就是让农民认知增减挂钩并不会侵犯其自身利益。 　　2、确保农民对安置补偿的认可 　　腾出宅基地的农民，可自愿选择两种补偿方式：货币补偿和房屋置换。 　　宅基地