城市土地利用中政府干预失灵及其法律救济.docVIP

城市土地利用中政府干预失灵及其法律救济 　　一、城市土地利用的政府干预 　　 　　（一）土地利用总体规划 　　土地利用总体规划是在一定规划区内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是通过城市建设用地规模和土地利用年度计划来控制城市规模以及城市扩张的速度的。一般来说，土地利用总体规划对城市规模的确定是通过人口预测来进行的。 　　除此之外，为控制农用地转换为城市用地的速度，各级人民政府还需要根据土地利用总体规划确定的规划期内年度用地总量来编制土地利用年度计划，对每年的建设用地总量进行控制。具体编制土地利用年度计划还要参考国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况。土地利用总体规划对农地直接保护是划定基本农田保护区，实行严格的用途管制制度，对城市建设占用的农地实施占一补一，以保持耕地总量动态平衡。 　　（二）城市规划 　　城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行。城市总体规划包括：城市性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划、近期建设规划等。城市详细规划是在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设做出具体规划。 　　改革开放以来，我国城市的结构和功能日趋多样化，城市的各种行政管理和经济管理关系日趋复杂，城市土地开发和各项建设活动日益频繁，过去那种主要依靠行政手段进行管理的方法日益不能适应形势发展的需要。 　　因此，必须进一步强化城市规划的综合、协调功能。城市的土地利用和各项建设活动只有纳入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保证城市的合理发展和协调运转。这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力，确立其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使建设城市和管理城市的职能。 　　（三）不动产登记制度 　　不动产登记制度是明确土地权属，规范土地交易行为，为土地市场提供完全房、地信息的基础。我国的土地登记制度也是在改革开放以后，随着城市土地使用制度的改革发展起来的。 　　1994年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》对此进行了详细规定，第60条指出：以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，向同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。 　　 　　二、城市土地利用中政府干预失灵的剖析 　　 　　在市场经济条件下，政府在资源配置中的作用集中地体现在弥补市场的缺陷方面，具体到城市土地利用上，建立和完善土地资源的规划、管理制度，健全土地交易与管理制度成为城市政府的首要职能。同时，政府在克服外部性、提供城市公共物品方面，应该更有作为。但是，政府在干预城市土地利用中也存在着一些失灵的现象。 　　（一）政府干预失灵的原因 　　1、政府作为土地产权代表和社会管理者的角色错位 　　政府作为土地产权代表和社会管理者的双重主体资格，使政府产生角色错位的可能性。 　　当政府作为行政主体时，政府承担着领导宏观经济发展的公共职能。因此，政府为了营造宏观经济发展环境，必须优化资源配置，规范市场秩序，降低交易成本，用政府看得见的手纠正市场失灵，这时政府代表的是社会整体利益。但是，当政府作为市场主体时，政府处于和市场主体平等的地位，承担着微观经济发展的土地资源供给职能和来自市场主体的经营赢利压力和诱惑。于是，政府陷入两难处境，并在微观利益和宏观利益的对立面中进行博弈。一般情况下，地方政府最终选择的结果是放弃公共长期利益以满足自己的经济上的短期微观利益，从而做出违法决策，使一些干预措施如土地利用总体规划、城市规划形同虚设。 　　因此，政府作为土地产权代表的市场行为和社会管理者的公共行为目标不一致，必然造成政府的角色错位。 　　2、政府获取相关信息严重不足或失实 　　政府能有效干预市场运作的前提之一是其拥有完全信息，但这个前提在现实经济社会中难以成立。一是由于市场的分散化，造成信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映，但政府干预之后，市场传递信息的渠道就受挫了，政府的信息获取渠道不